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2013年1月20日 星期日

一般縣巿與直轄市,如何才能平等?

一般縣市與直轄市,如何才能平等?
一般縣市與直轄市在財政、人事職等、編制、及權限上的落差,導致許多縣市競相爭取升格為直轄市,希望升格後能爭取到更多的財源分配、更大的舉債空間、更多的人事編制、職等可以提高吸引人才。因為這個原因,台北縣、台中縣市、台南縣市、高雄縣在2009年競想爭取升格為直轄市,而馬政府在欠缺總体完善的配套政策下就同意五都升格,台灣邁入五都年代。小小一個台灣,有五個直轄市,比起中國(祇有4個)還多出一個,難怪各界嘲笑。
而去年桃園縣人口超過200萬人,成為準直轄市,今年年初已經行政院正式核定明年(2014)12月正式升格直轄市,台灣變成六都,六都佔人口的70%以上。這種升格直轄市怪胎現象繼續發酵,有人主張將基隆市併入新北市,而新北市長朱立倫更明確主張「北北基」合併為單一超級大的直轄巿。
而相對地一般縣市,則大為不平,認為是被視為二等公民,認為錢都被直轄市搶走了大部份!由於認為直轄市地位高於一般縣市,所以這種相對剝奪感一直存在。
因而在民進黨智庫地方自治小組,就有委員主張依據日治時期「五州三廳」的架構,而有在縣市之上再架上「類似州」概念,將台灣行政區重新劃分的主張,如分為六州,北北基(3)、桃竹苗(4)、中彰投(4)、雲嘉南(5)、高高屏(3)、宜花東(3)。提出這種主張者認為如此才能使六州均等,使那些未升格直轄市的地方也才能受到重視。我個人對這樣的主張基本上是不贊成!理由是:
1、五都升格配套不足,目前看來是「肥了都會區」,而「害了鄉村區」,升格為直轄市對鄉村區而言,不但沒有更好,反而更邊緣化!目前更重要而急迫的是,如何提出配套改進彌補政策?
2、擴大治理範圍,除非因共同生活圈之必要,否則祇是增加疊床架屋多增加一級政府,行政效率反而更糟。
我認為要縮短直轄市與一般縣市的不公平,避免二等公民的相對剝奪感,需要從基本觀念及其相關配套制度著手:
基本觀念:直轄市及一般縣市應該立足點平等。
直轄市與一般縣市在行政層級是平等的,但目前中央政府在制度設計上就將兩者予以不平等對待,例如:
1、直轄市長可以參與行政院會、一般縣市長則不能:
直轄市可參加行政院會,向行政院長及中央各部會發言並當面建言或爭取資源,並提高其能見度!而相反的,其它縣市首長,則不能參加開會,中央與地方縣市政府「缺乏制度化的溝通建議討論平台」,這對國家治理、政府管理体制上的確是一個大盲點,造成中央政策在地方上不合宜事項,沒有一套正常反應的機制。而且顯然造成直轄市與一般縣市不平等的地位。
解決之道:就是正式成立「中央與地方首長會議」,可以每個月召開一次。
2、一級主管官員職等差二等的落差:
直轄市的市長、祕書長、副祕書長、一級主管的官職等,與一般縣市的相對職務的職等相差一至二職等。這是形式主義,而不探查各該職務的複雜度及事務的數量。這對於縣市政府徵募人才非常不利!事實上一般縣市的幅員遼闊比起台北市、及過去高雄市大很多,事務的複雜度及數量甚至於更高,但一級主管的職等卻有二職等的落差,非常不合理。甚至警察局長及分局長的職等也有二級的差別,例如同樣轄區的分局長在升格後反因職等不夠不能在原分局當分局長,這是很荒謬的,升格創造一堆沒必要的高官。
我認為不應將直轄市政府與一般縣市政府的職等當然用兩套標準來適用,而要以事務的複雜度、數量等來律定全國統一的地方政府的官階職等。
3、直轄市與一般縣市政府人員編制問題:
桃園縣升格直轄市後,估計公務人員需增加編制2000人,其中光是消防、警察就增加不少人,而增加的政風人員、主計、人事、祕書大員也有數百人。理論上升格後應可精簡鄉公所、代表會一切人員,而能整合應用,結果不但沒有精簡而暴增2000人,這就表示這是形式主義,升格直轄市後用「直轄市的規格」來編制人員,導致暴增了2000人的需求。其它四都升格也是面臨相同的問題!
我認為人員編制問題不應因是直轄市或一般縣市而有兩套標準,應該因事務的複雜度及需求量來律定全國統一地方政府編制員額需求表。
4、直轄市與一般縣市政府,在中央與地方的事務權責分配,應立於相同的標準:
目前直轄市與一般縣市在事務權責分配上有一些落差,例如1、學校:高中、職及師範院校。2、醫院:市立醫院、及署立醫院。3、縣市道路。4、金融單位。5、車輛監理單位。6、勞工檢查單位。要處理這些事務分配的原則其實很簡單,祇要目前分配台北市政府管轄處理的事務,同樣可以授權一般縣市政府來辦理,祇要把相關的財源、人力一併撥付給一般縣市政府即可也!
5、財政如何公平分配:
財源分配不公是造成直轄市與一般縣市的南北落差、城鄉落差的關鍵,目前財政收支劃分法及一般補助及統籌分配稅款的分配公式,仍延續直轄市與一般縣市兩套不同分配公式,我認為此一根本應予以打破。
財政收支劃分法及一般補助及統籌分配稅款的分配公式,不要再區分直轄市及一般縣市,而完全依照相同的公式來分配。至於何者才是合理的公式?我認為不應以人口數目為主要的基準,而應優先以滿足各縣市的基本需求,必要的基礎公共建設需求為先;詳細則有進一步探討空間,這個部份則另案來檢討。
高鐵通車後,台灣西部已成一日生活圈,整個西部走廊實質上是一個「超級都會區」,但大家都覺得台灣的南北差距、城鄉差距事實上正在擴大中,六都後更加速此一南北及城鄉差距。目前一般縣市的人口及五都中的鄉鎮區人口,都更加速往六都中的都會中心及週邊移動。所以如何使一般縣市與直轄市立於平等地位?是扭轉城鄉失衡、南北失衡的關鍵政策,但到目前為止似乎欠缺此一具體政策的鋪陳,本文拋磚引玉的主張,也許可以幫助大家進一步來討論。

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