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2013年2月9日 星期六

直轄市是否實施區自治及自治選舉?----從日本都府體制看台灣!

一、緣起:2009年台灣地方體制大變革。
        2009年馬英九總統上任第二年為兌現其競選的二大承諾,1、台北縣升格直轄市,2、台中市升格為直轄市,在表面平等的形式下開放各縣市爭取升格為直轄市。台中縣市被告以合併後即可升格,而高雄縣部份被告以與高雄市合併,即可當然成為直轄市的一部份;台南縣、市原不在規劃計劃範圍,但當時因為擔心財政收支劃分法,縣及省轄市的分配比率遠不如直轄市而被邊緣化,而且中央表示升格直轄市後財政至少比照高雄市平均個人分配額,所以台南縣市同意合併並爭取升格為直轄市。而在出乎意料之外台南縣市合併人口雖不足200萬人,但卻以歷史文化之名而入選為直轄市。當然一般認為實質上是政治平衡操作的結果。 而2013年桃園縣人口突破200萬人也成了準直轄市,並於2014年年底升格為直轄市。
       小小的台灣面積三萬六千多平方公里,竟有六個直轄市,這在全世界來看,也是一項台灣奇蹟;其實歐美先進國家均無直轄市的制度,全世界大概衹有中國與台灣有很奇特的直轄市制度。而總人口2331萬人中竟有超過1601萬人,約佔68.7%的人口,是在六都直轄市裡。而北台灣都會帶就有三個直轄市,這也被區域規劃的學者專家認為是荒謬的規劃。而因此一變革,新增將近一千二百萬人口被納入直轄市。而未納入直轄市的人口祇有730萬人。

二、991萬人121個鄉鎮市是否停止地方自治選舉?
       2009年這次五都升格直轄市,再加上2014年桃園縣升格直轄市,成為六都,應是65年來台灣地方政治體制上最大的一次變革。
       原來的台北縣、台中縣、台南縣、高雄縣丶桃園縣五個縣人口約991萬人,轄下共有121個「鄉鎮市」,依地方制度法規定是地方自治團体,有民選的鄉鎮市長及鄉鎮市民代表,來行使地方自治的職權。但升格或合併升格為直轄市後,這些原來五個縣底下的「鄉鎮市」是否維持地方自治團體地位?或改為直轄市的派出機關?
        坦白講當時馬政府及內政部並沒有做配套清楚的研究,也沒有研究清楚國際的比較制度,學術界也幾乎沒有研究。尤其沒有考慮當時的直轄市台北市丶高雄市雖然人口多,但面積規模都衹有200平方公里範圍內,算是小規模;而升格後的直轄市規模,其中四個直轄市(新北丶台中丶台南丶高雄)光是縣區的面積就超過二千平方公里,桃園縣較小面積也有1200平方公里。當時內政部長江宜樺是台大出身號稱有名的政治學者,對這個需要審慎處理的議題,照道理應該有能力研究清楚,但沒想到他仍然如一般事務官非常簡化地,把「小面積的台北市體制」套到「大面積城鎮型的直轄市」身上,顯然沒有盡到政治學者及政務官的本份。
       由於匆促決定,2009年下半年當時的內政部長江宜樺當時裁決:「原鄉鎮市改為區,暫停地方自治選舉,俟二年後再行檢討。」
也就是:
    1、原「鄉鎮市」改為「區」。
    2、暫停原自治選舉,僅擔任一屆的鄉鎮市長優秀者得甄選為區長,但衹限一屆4年。而民選的代表則改聘為一任的區諮詢委員。
    3、至於改制為區後,長遠是否應續行地方自治?進行區自治選舉?或定位為直轄市政府的派出機關,不再採取自治 選舉?則於二年後,再來徹底的檢討!

三、二年後檢討的時刻早超過了:
       2009年當時四個縣市 785萬人108個鄉鎮巿皆有自治選舉,選出鄉鎮市長及代表;因為合併升格直轄市,而停止自治選舉 ,也引起許多代表丶鄉鎮長失去了政治舞台,不滿與抗爭非常激烈,也因為抗爭的結果,內政部才同意「二年後再行檢討」。
       當時台南縣的代表與鄉鎮巿長也組團抗議,並要求我簽字贊成「鄉鎮巿改為區後,繼續自治選舉」,當時我並未答應簽字,主要的理由是:
  (1)當時台南縣市合併升格申請書已明確建議應該維持鄉鎮市自治及自治選舉。
  (2)內政部已答應二年後將作通盤檢討;
  (3)過去鄉鎮市長及代表選舉買票嚴重,而且抓不勝抓,黑道介入基層選舉嚴重,甚至成為黑道漂白晉身之階,所以地方基層政治成為地方派系及黑金勢力把持,也的確有檢討改革的必要。
  (4)有些鄉鎮市人口太少,財政嚴重不足,實無財力自治,所以實在也有檢討整併、適度擴大規模之必要。
       由於我拒絕在他們的抗爭及壓力下簽署同意書,所以他們對我非常不滿。
       但現在合併升格兩年已經過去了,行政院內政部該是「兌現其承諾」「徹底檢討」的時候!而兩年縣市合併升格的實踐經驗,也讓大家更清楚了解在沒有地方自治選舉的後果變成如何!

四、他山之石:從日本地方體制看台灣的「新直轄市體制」
       在檢討台灣「新的直轄市體制」,有必要借鏡日本的地方體制,日本中央政府外的地方體制分為兩層:
【第一級】 都、道、府、縣,「都」指東京都,「道」是北海道,「府」指大阪府、京都府,「縣」有43縣。其轄下就是 : 【第二級】 市、町、村(日本村的人口與面積接近台灣的鄉)
(一)東京都下有61個自治體:
         以東京都為例,其轄下範圍:原東京市的都心有23個特別區(這是東京都特有的23個特別區),26市、5町、7村。
         這些26市、5町、7村本來都是地方自治團體,並没有因為成為東京都而改變為區,而喪失其市丶町丶村的稱呼。而且市町村當然舉行地方自治選舉,選出市、町、村長及議員。
         至於原東京市下的23個特別區戰後雖然特區區長曾經官派,但區議會仍然存在,而且區議員仍然是維持民選。但經過地方多年抗爭努力,自1974年起東京都23個特别區經中央特別立法,23特別區區長及區議員也都是選舉產生,而成為完整的自治體。
(二)大阪府京都府:
        而大阪府及京都府並無特別區,其下的市(含大阪市、京都市)、町、村,亦當然是地方自治團體,舉行自治選舉。至於北海道及43個縣轄下的市町村選舉亦同。
        近來因為大阪府知事橋下認為大阪府轄下的核心區大阪市坐大,大阪市與大阪府各唱各調不利於大阪府的發展,乃辭任大阪府知事,而改參選大阪市長擊敗現任者,並提出大阪府比照東京都,將大阪市改為幾個特區自治體,以利大阪府的統合發展,也是一個很有興的案例。

五丶六都--開民主倒車:
        其實從日本的「都、府體制」,可以看出幾點值得比較之處:
    1、「都、府体制」底下仍保留「市、町、村」,並不是改為「區」,台灣一律改為區,完全消滅了城鄉特徵:
        依日本的經驗來看,市丶町丶村其實標示著人口密集度丶城鄉發展狀態, 所以並不因是都丶府體制,就刻意把市町村廢棄,而改為區或特別區。
        台灣縣市合併升格為直轄市,卻刻意把"小面積都會密集型台北直轄市"的區,強制套在其它"大面積城鄉型的直轄市」身上,而將原來標示人口密集度丶城鄉發展狀態的「鄉、鎮、市」,強制改為「區」。導致一般民眾無法從「區」去判斷地方特性,例如新北市的板橋,原來是板橋市,雙溪原來是雙溪鄉,城鄉辨識很明白;但現在板橋丶雙溪都變成區,一般人完全無法分辨其城鄉特色。難道這樣子是比較好炒作土地嗎?
        尤其桃園縣要升格為桃園直轄市,實可保留其「鄉鎮市」之稱讚並無必要改變為「區」,例如中壢市繼續稱中壢市可也,改為中壢區反而很奇怪,而且有矮化的意味。
    2、「都、府體制」下,仍維持「市、町、村」之自治體及自治選舉:
        日本並不因都府體制而停止其下市町村的自治地位,也並不因而停止其自治選舉。
     3、開民主倒車--真的是以台北看天下:
        但台灣升格直轄市的體制,卻是將「台北市的體制」強加在其它「大面積城鄉型的直轄市」。台北市面積271平方公里,但其他四都面積超過二千多平方公里,桃園一千二百多平方公里,除了台北市以外台灣其他五都的面積都比東京都大很多。台灣升格直轄市時,由於中央政府缺乏比較制度的研究,即草率以台北市為準,決定「鄉、鎮、市」變更為「區」,並停止「自治團體」改為「派出機關」,而停止地方自治選舉,從比較制度來看,我們實在是「開民主的倒車」。

六、合併升格四年實踐經驗的反省:
        如果從過去兩年升格或合併升格實踐的經驗來看,的確有以下三個根本問題:
    1、過去直轄市(原台北市、高雄市)、省轄市(台中市、台南市)管轄面積大概都在200平方公里左右大小範圍;而合併後管轄面積超過2000平方公里以上,增加高達十倍。所以管轄面積超過十倍以上,人口二倍以上,的確新的直轄市府沒有能力照顧到這麼廣大的範圍。所以普遍的現象是都會區得到較多的關注,而原來縣的部份,尤其大部份邊遠鄉鎮,則反而覺得不受重視,升格後反而邊陲化更嚴重。
    2、原來鄉鎮長有預算權、人事權,許多在地服務(如路平專案、路燈、垃圾處理)可以即時處理。但升格直轄市後區長沒有預算權及人事權,許多在地服務反而要由市府權責單位集中處理,而延宕時間,不能發揮在地即時服務的效果。以新北市為例,為何民眾沒有感受升格的好處,主要就是原來可以在地即時服務的項目,現在必須要等市府權責單位排序照輪,往往時間要拖很久!
    3、就地方發展而言:過去鄉鎮市經濟、產業、文化、地方發展有鄉鎮市長及代表會關心推動;但升格直轄市後區長無預算權,顯少能夠主動積極推動地方的特色經濟、產業、文化、及都市社區發展,形同地方發展動能「熄火」!而直轄市長在超過10倍大的治理範圍,也是心有餘而力不足!沒有時間心力照顧那麼大!
       從這些實際的經驗來看完全停止自治選舉,對原來「縣」的大部份鄉鎮,的確是如同棄嬰般「自生自滅」,完全看不到希望!

七、如果恢復自治選舉,何種選制可杜絕黑金問題?
       然而如果要恢復自治選舉,又如何避免如過去鄉鎮市地方選舉的弊端呢?尤其是1、買票問題,2、黑道借買票綁樁漂白,黑金政治控制地方,妨礙地方發展。3、過多的地方公職,造成分贓政治,消耗有限的資源,也妨礙地方發展。的確這才是「落實民主,又能鏟除黑金」大方向該走的路。
       為徹底避免黑金政治,過去祇有檢討「選」或「不選」的問題;很少同時檢討「什麼樣的選舉制度」可以比較能徹底杜絕黑金政治?「什麼樣的鄉鎮巿地方政府組織」比較經濟,避免太多民選公職浪費時間及資源?也很少檢討「鄉鎮巿的規模」多大的範圍才適中?台灣目前319鄉鎮市(五都升格前的鄉鎮市數目)是否應適度整併?以下將針對此三項提出檢討與建議:
    1、簡化區政府組織,並試行內閣制或委員會制:
       台灣一般公民政治教育長期以來受到中央政府体制總統制的影響,都將行政權執行機構與民意代表監督機構兩者嚴格分開,民意代表不得兼任行政職,但在內閣制則民意代表兼行政職乃是常態。在美國雖聯邦政府及州政府是行政權與議會嚴格分開,議員不得兼任行政職,但到了州以下的市及郡,許多採取委員制、內閣制、專業經理人制比比皆是。正如同台灣的公司法,公司的股東大會(有如選民)選出董事(如代表)組成董事會,再選出董事長。
       區政府及一般鄉鎮市政府的事務繁雜度並不高,所以其組織可以比較公司法董事會的概念簡化組織精簡人力。如果選舉制度改為如下所述的政黨比例代表制,則以多數黨區議員領銜名單的第一名為區長當選人,區長並為區議會主席,區議員人數也可精簡,並分工督導執行區政府業務。
目前嚴格區分代表行政權的鄉鎮市公所及代表監督的代表會,應該可以仿效歐、美制度簡化。
    2、區自治選舉制度應採「全政黨比例代表制」,以杜絕買票黑道:
目前一人一票投「人」的選舉制度,以每一位候選人為投票對象,在小選區範圍內很容易受制於買票綁樁,而影響選舉結果,目前地方選舉候選人無黨籍比例偏高,其中幾乎每一個代表會都有黑道背景人士,成為黑道漂白的管道,而且代表會主席黑道比例不少,造成地方發展的阻力。優秀而熱心地方公共事務的人才,幾乎很難出頭,而且也多數不願意淌入地方選舉的渾水,造成「地方公共事務,劣幣驅逐良幣」。
       而且政黨候選人一旦當選往往與政黨脫勾,變成個人的行為,政黨也不易影響他。政黨及當選人往往祇關心選舉,而不關心地方公共事務。政黨不關心地方公共事務,祇與地方有力人士結合,這也是民進黨在部份鄉村地區長期被地方山頭把持的原因。
我認為要徹底解決黑金的方法,就是地方區及鄉鎮市級選舉制度,改採取「全政黨比例代表制」。
何謂「全政黨比例代表制」呢?就是:
        ⑴各政黨提「政黨候選人名單」;
        ⑵投政黨,而不投政黨提名候選人個人;
        ⑶再依各政黨得票比率分配席次;
        ⑷而多數黨領銜提名的第一排名者,即為區長、鄉鎮市長之當選人。
        ⑸至於非政黨的獨立個人參選人,亦可參選,視為個人政黨計算其得票率,以決定其是否當選。
        ⑹如各政黨得票均未過半,則採結盟過半的多數黨的第一排名者為區長。
    3、全政黨比例代表制,為何可杜絕黑金?
      「全政黨提名名單」的方式,可以督促各政黨不提名黑道人士;而票投政黨,而不投個別政黨候選人,可以避免個別候選人買票;而政黨直接買票的機率非常低,如此應可杜絕黑金!而以各政黨提名名單排序第一名為鄉鎮市長當然人選,正可以督促政黨關心地方公共事務!提出政策與牛肉!

八丶區的規模是否適度整併?
       台灣在2009年五都升格直轄市有319鄉鎮巿,這是民國38年延續至今已約65年,如往前推就是當時在日據時期是市、町、村,町、村延續至今約百年未變。當時是走路的時代,祇有少部份騎踏車;而如今是汽車機車的年代,過去到鄉公所也許要一、二小時的路程,但如今可能10分鐘就到。除了交通進步以外,通訊也方便很多,而且過去識字率偏低,如今已少有不識字者。所以台灣的鄉鎮市的規模,實在有必要因應時代的進步朝向「依生活圈的範圍作適度調整」。日本戰後市、町、村經過多次整併,如今數目僅約過去的3分之1。
 (一)五都升格對區整併提供歷史機會:
但台灣各縣的鄉鎮市規模要整併,在政治上確實有很大的衝擊,而且每二年一次選舉,對選舉會有影響。 而台北縣、台中縣、台南縣、高雄縣四個縣在2010年合併升格為直轄市,並停止自治選舉,而且內政部原來就要求原鄉鎮市升格為區,必須要作適度之整併,確實對原縣的區的整併提供了歷史的機會。如區再續行「區地方自治」,則將具有相當的誘因及發展機會。

   

九丶原省轄市區是否區自治及自治選舉?
       原台北市、台中市、高雄市、台南市的舊市區範圍的行政區,在經過適度的行政區整併後,是否應賦予區自治的地位?我認為從東京都及大阪府的經驗也應該賦予區自治及自治選舉的地位。


十丶結語:
       四年多時間已經過了,該是朝野政黨及行政院好好檢討此問題的時候。本文從日本的比較地方體制來映照檢討台灣六都升格的草率,台灣已經嚴重的在開民主的倒車了!
      如何利用此次總統大選年檢討,一方面重新落實地方自治的民主精神,也一併檢討精簡地方組織,整併擴大區的規模,並以全政黨比例代表制的選舉制度,來杜絕基層黑金的把持,並落實政黨關心地方公共事務的責任。

2013年2月7日 星期四

民進黨應以行動廢止「國民黨職年資列為公務年資並領取18%」

這一篇文章是Ki Siong Chhi的大作,的確是肺腑之言。在一片檢討退休金制度的時候,為什麼民進黨不提出強力的要求將「黨職的年資不得列為公務人員退休年資合併計算」,列為改革目標,而且「採取行動不達目標絶不中止呢」?
國民黨將黨職年資列為公務員年資合併計算年資而領取退休金,又以之領取18%,此種不公不義眾人皆甚為憤怒,為什麼民進黨在這一波年金改革之際不提出要求改革,並採取堅定的行動呢?
我相信主要民進黨採取堅定行動,一定可以一呼百應,吸引全民支持!
我在此要呼籲蘇貞昌主席要注意此問題,並採取堅定行動及作為,徹底廢止將「國民黨黨職年資列為公務年資,計算退休金及領取18%」,不達目的絶不終止,如此才不會辜負人民對民進黨的期許!

「Ki Siong Chhi」
「郭恭克:仍屬黨國體制的民國60年,國民黨所轄單位「中華民國民眾服務總社」以機密速件發函給考試院,要求將優惠存款於追加國民黨黨工(包括救國團、國民黨各地方黨部、知青黨部、民眾服務社、台灣省青年服務團,甚至在國民黨的幼獅文化公司任職及幼獅社擔任記者都算在內),將並未經過國家考試的人民團體員工視同國家公務員,以其黨職年資併入政府公職年資計算,合計退休金,而黨職併公職溢領的退休金至今並未追回。由於當時黨工年資從相當常任文官最初級的委任一職等到最頂級的簡任十四職等都涵蓋在內,以過去幾十年的黨職轉文職、黨職併公職退休的人數來推估,溢領的金額應極為龐大,但所涉金額至今尚無正式統計。

黨職併公職讓許多不能領月退休金的國民黨人士變成可以領,成為國庫的沉重負擔。因而受益的高層國民黨人士包括前副總統連戰(3年8個月)、前台灣省省長宋楚瑜(於民國73年到78年在國民黨中央黨部上班期間仍不肯放棄總統府秘書職務,等於是領總統府薪水在國民黨上班,違反公務員服務法禁止兼職規定,還可讓公職年資不中斷)、考試院長關中(10年2個月)、前總統府秘書長吳伯雄(2年1個月)、前司法院長施啟揚(7年2個月)、前司法院長林洋港(2年4個月)、台中市長胡志強(10年10個月,其中謊報10年赴美英唸書的海外黨工年資和回國後的教授年資只差一天,使退休年資不至中斷,而從原先只能一次退領可改採月退方式溢領)、前交通部長林豐正(9年6個月)、前僑委會委員長焦仁和(3年3個月)、前法務部長蕭天讚、前考試院秘書長吳鴻顯(2年6個月)、馬英九之父馬鶴凌等。 根據統計,2000年5月20日政黨輪替前,有上百位國民黨籍高官,引用國民黨內的《中華民國民眾服務總社專職人員暨公務人員服務年資互相採計要點》等黨職併公職內規,趕辦退休結清年資領月退,他們平均申請退休的年資在20到30年之間,高官高薪高退休金,還領18趴高優惠存款利息,退休後每個月領的錢與上班時差不多。2007年時,已查出共有至少581名國民黨特權階級溢領退休金,溢領金額高達新台幣約3億2千萬元。職司此事的考試院長關中自己溢領的金額,已達6648萬元。若將國民黨上上下下多年來以黨職轉文職、黨職併公職退休的人數來推估,全部溢領的金額至少新台幣500億。 國民黨這種黨國不分、以國家資源與全民納稅錢替它支付私人黨工退休金的做法,在遭批露後引起各界撻伐,認為是「雙重的不公平」。民進黨就主張國家與銓敘部應就併計的部分向國民黨追討損害賠償,2005年的民意也一面倒地支持追查黨職併公職(認為不當者有百分之六十三點五,認為適當僅百分之十一點八)。 事實上,依《中華民國憲法》規定:「考試院掌理考試、任用、銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等事項。」(第八十三條)「公務人員之選拔,應實行公開競爭之考試制度。非經考試及格者,不得任用。」(第八十五條)但國民黨黨務人員不是公務人員。司法院大法官會議《釋字第五號解釋》「行憲後各政黨辦理黨務人員,不能認為刑法上所稱之公務員。」(1952-08-16)、《釋字第七號解釋》「行憲後各政黨、各級黨部之書記長,不得認為公務員。」(1952-09-29)與《釋字第二十號解釋》「省黨部、省婦女工作委員會均係人民團體,其主任委員及理事,自非憲法第一百零三條所謂公職。」(1953-07-10),因此1971年開始的黨職年資併計公職,違法也違憲,應屬自始無效。一個吃定善良台灣納稅人血汗錢的政黨真實嘴臉!真不要臉!!
黨職併公職 ~ 對全體台灣納稅人明目張膽的掠奪!」

2013年2月6日 星期三

台灣經濟振興之道?(三):配套的南向政策

台灣經濟振興之道?(三):配套的南向政策
三、強化南向配套政策:
世界經濟發展重心已移到亞洲,亞半球時代來臨!亞洲除了中國崛起外,廣大的東南亞、印度及南亞地區,人口超過20億,正是目前全球最快速的成長區,而且光是東南亞的人口就超過歐洲的總和。
中國這兩年的薪資大幅度調高、地價高漲、利率大漲,以外銷為導向的製造業投資環境惡化,所以許多台商紛紛轉移其製造基地到東南亞及南亞地區,也有一部份打算回台設廠的。但勞力密集型產業主要仍是繼續尋覓勞力成本較低的東南亞及南亞地區投資為主。要回來台灣投資者仍需以提高附加價值,減少太多勞力依賴型的產業為主。
1、海外投資單打獨鬥失敗率很高,如何團隊合作?政府應扮演整合者。
但過去台商到東南亞投資及南亞投資都是靠廠商單打獨鬥,祇有李登輝時代曾以國民黨黨營事業名義在越南開闢胡志明工業區(但可惜淪為黨營事業炒作土地謀利的政策),所以非常辛苦,尤其小企業成功機率大幅降低!如何使台灣這些中小企業廠商到東南亞、南亞各國投資成功機率提高,就必須促成團隊合作,尤其政府必須扮演整合者的角色!整合者的角色,包含:
⑴整合供應鍊相關業者成為一個投資團隊,並由政府帶頭與當地政府洽商談判,如此可提高與當地政府談判的籌碼。
⑵儘量增加台商的聚落效應,以增加相互照顧;政府也相對方便提供各項服務及協助機能。
⑶必要時由政府出面在當地開闢工業區,比照台灣國內政府開發工業區的模式,由政府出面成立非營利為目的的自償性工業區開發基金(而非土地炒作謀利),在東南亞、南亞各國來開闢工業區,以方便台商的投資及聚落效應。政府並應協助對當地相關法規的諮詢服務。
2、台灣應將南向政策定位為重要的國家戰略:
南向政策不但是目前台商尋找有利的投資環境的基地,而且也是如何分散台灣的風險的重要佈局,而高達20億人口的市場,是歐盟的4倍,又是全球最快速的成長區,這一重要的鄰居是台灣未來成長重要的機會,政府應將此一南向政策定位為國家的重要戰略。如果定位為國家重要戰略,則相關配套政策應有完整的規劃。
3、針對東南亞及南亞諸國成立專門研究單位:
為配合強化南向政策的推動,台灣有必要在各大學或研究所或政府的研究單位成立「東南亞及南亞諸國的專門研究單位」,從語言、歷史、文化、政治、經濟、產業、法律、新聞,有系統的研究這些國家。並定期出版相關的資訊刊物。而且要培訓相關國家語言的人才。
4、善用外籍配偶新住民的子女,成為南向政策的尖兵:
台灣這幾年外籍配偶很多,除了我們應排除歧視與偏見外,除了協助她(他)們在台灣生活的適應及融入外,更應尊重外籍配偶國家的語言與文化,更對其在台所生子女給予輔導教育以彌補可能的落差。同時更應善用此一因緣,尊重其母親的母語,鼓勵其子女學習其母親的母語,也儲備這些子女成為南向政策的尖兵。
5、政府應成立南向政策專案辦公室及開發基金:
為落實南向發展政策的推動,行政院應成立南向政策專案辦公室,並成立南向政策開發基金,以協助推動對這些的國際援助,及必要時的工業區開發及相關的教育訓練。

2013年2月1日 星期五

台灣經濟振興之道(二):數位環境及數位產業

台灣經濟振興之道(二):數位環境及數位產業
二、高速寬頻網路環境及數位內容軟体產業:
數位通訊與網路環境是推動當前世界快速進步的基礎建設,對一個國家的進步也是必要的基礎建設。而國民的數位設施使用能力,也攸關國家及產業的競爭力。而一個國家在數位內容產業及軟体產業能力,也攸關國家競爭力,可惜行政院提振經濟動能方案完全疏忽了這一塊,非常遺憾!我認為:
(一)比照日韓儘速建構高速寬頻的無線、有線網路環境:
日韓在寬頻網路已達1G的水準,而且收費比台灣便宜很多,四小龍裡台灣的網路頻寬最不足也最貴,新任行政院副院長毛治國二十年來都在交通部擔任次長級以上職務,可惜連這一點都沒有做好。
1、我認為中華電信如果做不好、速度這麼慢,實在可以開放民間BOT在最短的期間內達成此一目標。
2、網路收費應調降到與先進國家的收費標準。
(二)全面提升國民數位學習能力:
面對數位時代的來臨,不但行政網路數位化、商業服務業網路數位化、學習也是網路數位化、娛樂網路數位化、管理監督網路數位化,所以國民的數位學習能力,不但攸關企業競爭力,也與國家競爭力習習相關。所以
1、應把全民數位學習,當作是國家級計劃來推動。
2、應從國小開始進行每一個班級的數位資訊融入教育。讓小朋友儘早熟悉目前個人資訊系統如智慧型手機及平板電腦。
3、將每一個國中小學校的資訊教室成為學區數位學習中心。
(三)數位內容及軟体產業:
數位內容及軟體產業是台灣發展資訊產業來最大的弱點,因為台灣停留在製造業硬体外銷為主,在智慧型手機App風行的時代,賺數位內容、軟体的錢才是王道。台灣如何著手呢?
1、數位敎學內容產業:
教育是國家百年大計,也是必要的永續產業,將數位內容結合教育是一個很好的機會。
2、台灣的歷史與故事:
台灣的歷史與故事,不僅攸關國民的土地認同,也攸關國家及地方的特色發揚,這在國際往來特別重要。
台灣的歷史、及故事,政府應該集中資源來發展,不衹從研究、書、漫畫、到動畫、電影、到文創產品、觀光旅遊、到台灣的品牌,一系列的發揮相輔相乘的附加效益。
尤其各地方政府在推動各地方的歷史、文化及觀光行銷,常常這是重要的賣點。如果將此融入各地方所推出的觀光、文化APP應用軟体,與智慧型手機結合,應可發揮很大的效益。
3、結合觀光與地方特色產業行銷:
各地方政府如何進行各地的觀光及地方特色產業的行銷,的確是目前各地方政府爭取績效的關鍵,而這些如果能好好規規劃就是數位內容產業與軟体產業結合的契機。
整個來說台灣在數位環境、數位內容、軟体產業有非常大待努力的空間。

日本的特別區的歷史及都區制度與區長選舉制運動

日本的特別區的歷史及都區制度與區長選舉制運動

野崎孝男


、 前言

2010年對於台灣而言,是有著重大轉變的一年。之所以如此表示的理由是,台北縣將升格為新北市,台中市及台中縣、台南市及台南縣、高雄市及高雄縣將進行合併而升格為台中市、台南市及高雄市等新的直轄市。包含現存的台北市在內,未來台灣會有五個直轄市。台灣的主要都市若全面升格為擁有強大權限的直轄市,對於國家的權力及國家與地方的關係都將給予重大的影響。此外,2010年底舉辦的五個直轄市的市長選舉結果,對於2012年的總統選舉而言,無疑地也將成為舉足輕重的關鍵因素。
另一方面,即將升格為直轄市的地區該如何建構其自治制度,也是一個相當重要的問題。例如現在的直轄市在其區域內設置行政區實施地方行政。區公所的區長為市政府所派遣之官員,也未有經由選舉所產生的議會。台灣的縣市之下設有鄉鎮市(相當於日本的市町村),行政院直轄市及省轄市之下則設有區。此處將產生問題的是,市鎮鄉的首長原是由選舉產生,然而經過升格為直轄市後將合併轉變為新的區。而這些新出現的區的區長應經由選舉產生、亦或是採用任命制的問題,從地方自治的觀點來看是非常重要的課題。
關於此問題,日本的「都區制度」應可作為一個參考。所謂都區制度,是指東京都(以下簡稱為「都」)與特別區所形成的自治制度。特別區是基於在人口高度集中的大都市區域,為確保其整體性及統一性而採用的特殊大都市制度。例如,在一般市町村所處理的事務之中,有關消防、上下水道等一部份的業務是由都所統一處理的。此外,為謀求各區行政素質之均衡,以財政上的特例處理,將原來由市町村處理的固定資產稅、市町村民稅法人相當分(以下簡稱為「法人住民稅」)等交由東京都徵收,分配給東京都與特別區。此處所謂的特別區,為地方自治法之中的特別地方公共團體,同時也是與一般的市相當的「基礎地方公共團體」。因此區長為選舉制,並設置有區議會。特別區與東京都之間的關係並非為上下關係,而是對等關係。附帶一提,於橫濱市及大阪市等政令制定都市中的區稱為行政區,屬於市政府的內部組織之一,不具有獨立的法人資格;區長為市長所任命,也未設置有區議會。
由於日本的「都區制度」對於將來台灣直轄市的自治制度而言,是相當具有參考價值的制度之一,本論將由「都區制度」的法律地位、組織構造、財政制度等方面進行介紹分析。


、 特別區產生的歷史及其法律地位

於地方自治法之中,將都之下設置的區稱為特別區。特別區為擁有獨立法人資格的特別地方公共團體,由於與市町村享有幾乎同等的權能,因此區長為選舉制。在此等意義之上,特別區與政令指定都市的「行政區」、地方自治法上的「地域自治區」、合併特例法上的「合併特例區」等,擁有不同的地位及權限。
特別區作為地方自治法中規定的特別地方公共團體之一,受到「都之下設置的區,稱之為特別區」的條文所規定,然而在2000年之後又被劃分為「基礎地方公共團體」。今日即使將特別區稱為基礎自治團體,或許並不會存在太大的違和感。這是由於現今特別區和其他的市町村一般,區長、區議會議員由人民直接選舉,人民生活中的事務也多由特別區負責處理。然而,特別區是經由漫長的過程才逐漸獲得基礎自治團體的地位,並且目前尚留下部分必須解決的問題。這是因為特別區與其他道府縣與市町村之間的關係不同,始終與東京都制保持著若即若離的關係。
若回顧戰後東京都與特別區的歷史,於戰後不久區長即採用選舉制,然而由於伴隨著戰後復興而急速大都市化的潮流所影響,1952年廢止了選舉制採用任命制,使得東京都同時也擁有基礎自治團體的性質。此後特別區便成為都之下的「內部團體」,僅負責處理限定的部分事務。然而,由於1964年都區協議會的設置等使得擴大特別區自治權的活動趨於抬面化;1974年重新恢復區長選舉制,特別區的負責業務也由限定主義轉變為一般概括主義。在此階段特別區已逐漸具備了作為基礎自治團體的權能。之後由於1998年地方自治法的修正(即所謂的「都區制度改革」),界定了都與區的權責分配,特別區以「基礎地方自治團體」的名義,獲得了法律上的地位。
在經由上述的制度歷史變遷之後,今日都與特別區之間所謂「都區制度」的大都市制度已受到採用,並且出現在行政上、稅制上的種種特例,也在地方自治法及地方稅法等法令中有著明文規範。


、 區長選舉制運動

特別區於戰後的改革中成為特別地方公共團體,得以直接選舉區長,並獲得等同於一般市的自治權。然而於1950年提出的神戶勸告中,指出①未廢止區長選舉制改行知事任命制、②未將任職於區的職員視為都的吏員的兩點具有問題。東京都在接受此勸告後,都議會議院待遇者會議與都議會向政府及國會提出希望將區長改為知事任命制、都職員之區配置制度的意見書。
對於此行動,特別區亦向政府及國會提出與上述都議會議院待遇者會及都議會所提意見書內容相反之意見書。翌年的1951年4月,於第13國會中提出了包括神戶勸告內容的地方自治法修正案。
從此,區長選舉制的命運便委由國會來決定,在眾議院地方行政委員會的政府提案理由中關於特別區有下述的說明。「廢止特別市的行政區及都的特別區之區長選舉制」,其理由是由於「在現行法律上,都與特別區皆各別處理市的事務,其中的事務調整相當困難」,因此「改正其制度,將特別區回歸其原本作為大都市內部行政單位之地位,使得都與特別區的整體關係更為明確」。
此外,關於廢止區長選舉制是否違反憲法的質疑,政府方面於參議院地方行政委員會上提出了該作法並未違反憲法的見解。從此區長選舉制便結束了其七年的歷史,改為採行「經都知事同意、由區議會選任」的區長任命制。
然而進入昭和30年代後,隨著經濟的高度成長,人口開始大規模地向都市集中,特別區的人口推估將突破一千萬人,都的行政事務也開始出現狀況。因此在1962年第8次地方制度調查會上作出「都未能發揮其原本身為自治團體的功能」之判斷,而要求進行都區制度的合理化。其後,於1972年第15次地方制度調查會上正式提出「採行區長選舉制度」的答申。
於答申之中,認為區長任命制「未能如其計畫般妥善地運作,加之近年政治情勢上的變化,使得長期未任命區長等不合理現象經常出現」。該答申中所謂「近年政治情勢上的變化」,是指由於法律並未明文規定區長人選的決定方式,因此在昭和30年代之後地方議會多黨化的情勢下,相繼出現在區議會中難以決定區長人選的狀況,進而造成長期無法任命區長的現象。而同時期的1967年,練馬區開始出現要求制訂「以居民投票決定區長」條例的運動,即所謂的區長選舉運動。該運動也擴大至中野區、江戶川區、品川區等區域,形成大規模的市民運動。此後,1972年品川區通過區長準選舉條例,實現了區長準選舉制,也是運動的一大進步。1974年國會通過了包括區長選舉制在內的地方自治法修正案,1975年區長選舉制度宣告正式復活。


、 特別區的自治制度結構

擁有特別區的區域之中,都作為包括特別區在內的廣域地方公共團體,在推動府縣事務之外,在原先由市町村所負責的事務中,基於人口高度集中的大都市地區行政事務的整體性及統一性,也負責部分有必要整體實施的事務(大都市事務)。由都所負責之事務中,即使依法令規定為大都市以外之事務、在其他道府縣是由市町村所負責處理的事務,然而在擁有特別區的地區主要是由都所負責處理,關於上述事務可舉出都市交通、醫院、港灣、公營住宅等項目為例。
具體而言,特別區在關於「上下水道」、「消防」等事務方面並無法單獨處理,而是由作為特別區聯合體的「都」來負責(水道法第49條、下水道法第42條、消防組織法第26條及第28條)。東京都基於上述規定,設置有東京都水道局、東京都地下水道局及東京都消防廳等部門。此外,關於都市計畫、建築確認方面在一定規模以上的案件,依法令將其處理權限保留給都,由都直接負責該項事務。通常由政令指定都市負責處理的其他大規模事務及事業(例如都營地下鐵及都營巴士的營運、東京地下鐵的出資、都立醫院的營運、公立大學的設置、公營住宅的建設、墓園‧火葬場的設置),也幾乎是由都來負責。
關於都及特別區的事務處理,由為了協調聯絡都及特別區、各個特別區之間的事務而設置的「都區協議會」負責進行協議,於都及各個特別區之間進行協商調整。另一方面,特別區擁有執行非政令指定都市‧中核市‧其他特別由政令指定之相當規模城市而無法處理之事務「保健所的設置及營運」的責任。特別區所執掌的一部份行政事務,與一般的市町村事務存在著相當大的差異。
於任用正式職員的事務上,也與其他的市町村具有較大的不同。東京都特別區的任用事務,是由全部的特別區所組成之一部事務組合「特別區人事‧厚生事務組合」設置的「特別區人事委員會」所負責統一處理。
關於地方稅制度,也存在著因應事務事業之特例的特別制度。一般而言,作為市町村稅的都民稅(市町村民稅法人相當分)、固定資產稅、特別土地保有稅、事業所稅、都市計畫稅皆作為都稅而由都負責課稅及徵收(地方稅法第734條、第735條)。
其中,市町村稅(法人分)、固定資產稅、特別土地保有稅的三項稅款(也稱之為「調整稅」),依據「都區財政調整制度」作為財政調整的基本資金,都與特別區經由協議,依都條例決定分配比例,因應特別區財源不足之金額,給付各特別區財政調整交付金。一般多將國有提供所在地等所在市町村交付金、國有資產等所在市町村交付金等交付市町村處理,然而在擁有特別區的區域則是成為都的收入。同時以都市計劃稅作為基本資金、由都給予特別區
的補助金稱之為都市計劃交付金。於地方交付稅制度上,關於都及特別區的區域,在核算兩者的基準財政需要額及基準財政收入額之後,依照道府縣部份及大都市部份合算後核算(合算特例)給付金額。

表一:特別區的地方稅與國稅

地方稅

國稅

都稅
特別區稅
所得稅
法人稅
遺產稅
消費稅
酒稅
菸稅
印花稅
關稅
汽車重量稅
其他
都民稅(個人・法人)
營業稅
地方消費稅
汽車稅
汽車所得稅
固定資產稅
都市計畫稅
其他
特別區稅(個人)
輕型汽車稅
特別區菸稅
溫泉稅
其他
(資料來源:作者整理)


、 都區財政調整交付金制度

擁有特別區的區域,除上述稅制的特例之外,尚有所謂的「都區財政調整制度」。這是都在課稅徵收的市町村稅等之中,將調整稅等的一定比例(55%)作為交付金給予特別區(此外,都所保留的調整稅等稅金,將作為都所執行之大都市事務的經費使用)。
都區制度是在以東京這樣擁有獨特社會經濟型態的大都市區域為背景之下而創設的特別行政制度,都區財政調整制度在此體制之下擁有在都及特別區之間的「財源分配」,以及改善各特別區之間顯著的稅源差異的兩項機能。此外,為了確保各自治團體之間的財政均衡化、並可自主營運計畫性行政事務的基本目的,都區財政調整制度幾乎等同於「地方交付稅制度」(地方自治法施行令第210條之十二)。透過此一制度的實施,在兼顧特別區的大都市行政事務的整體性及自治性的同時,也確保了特別區行政的均衡性及施政水準。由於擁有如此特殊的情況及歷史背景,與其他府縣和市町村的關係相較之下,特別區和都之間於權限及財源上都有著相當緊密的連帶關係。
都區財政調整制度的核算方式,與地方交付稅制度相同,是採取將「基準財政需要額」扣除「基準財政收入額」之後的金額作為「普通交付金」分配給特別區的作法。若是比較2009年度普通交付金的當初核算額,相對於金額最高的足立區的993億日圓,港區、澀谷區並未獲得補助,由此可知各特別區之間存在著相當大的財政差距。該制度為彌補財政差距、調整各區稅源不均上不可或缺的制度,然而另一方面卻也是造成「齊頭式平等意識」的原因。
此外,被稱為「調整三稅」的市町村稅法人分、固定資產稅、特別土地保有稅,一般而言在基礎自治團體是歸類為市町村稅。然而在東京都23個特別區是作為都稅由都所徵收,之後再依23區為55%、都為45%的比例分配其稅款。交付23區的55%是以「特別區財政調整交付金」的名義,由都給予各特別區。原本應為區稅的稅收,卻因「都負責處理市町村事務」的理由,而成為都稅。
都區財政調整交付金制度作為稅制上的特例,於分配都區之間財源的同時,也是在東京都23區之間進行平衡行政水準的財源調整機制。東京都23區基於此種大都市區域發展的歷史經驗,因此實際上23區全體形成了分擔都市各項機能的構造。也因如此,千代田區、中央區、港區等許多大企業聚集的都心區域擁有高額稅收,而其他週邊的區大部分稅收金額較低的稅源不均現象十分顯著。因此,都區財政調整交付金制度的功用,正是為消除特別區之間因稅源差距所產生的行政水準不平均之現象。


、 影響23區的平成大合併餘波

依據市町村合併特例法,自1998年底總數為3232個的市町村,至2009年12月為止,數量已經減少至1772個。於地方區域,以強化行政財政基盤為目標的市町村合併數量相當顯著,然而在東京、大阪等大都市卻極少有市町村合併的情況出現。日本政府於2000年的行政改革大綱之中,將「市町村數1000」作為其目標之一,在平成大合併的風潮之中,總務省也對東京都作出於都內推動特別區合併的指示。於東京都內部,「東京自治制度懇談會」指出為改善行政服務的受益與負擔的一致性,同時因應推動更具效率的行政營運等課題,提出了有必要進行特別區之區域重編的建言。今後特別區會發展成為何種型態,目前尚未明朗化,然而在確保大都市之整體性的前提上,成為如同一般市町村的普通地方公共團體之作法應該是今後的方向。

表二:特別區制度之沿革
法律・答申
制度之概要
明治11年(1878年)
制定「郡區町村編制法」
15區
・於三府五港(東京府・京都府・大阪府、橫濱港・
神戸港・長崎港・函館港・新潟港)等人口眾多
的地區為與郡區隔,另設置區。
・將東京、大阪東京等幅員廣闊之地區分割為數區,
於東京設置15區。
・區雖未具法人資格,但設置有區會(議會)。
明治21年(1888年)
制定「市制町村制」
15區
・於15區之上設置東京市。(明治22年施行)
・保存設置於東京・京都・大阪的區,其他地區所
設之區皆改稱為市。
明治31年(1898年)
制定「市制中追加法律」
15區
・於東京市・京都市・大阪市的市制中加入區之相
關規定。
・區依據財產、營造物的相關事務及法令,可處理
委任事務。
明治44年(1911年)
施行「市制修正法律」
15區
・東京市・京都市・大阪市的區擁有法人資格,賦
予其自治區之性格。
昭和7年(1932年)
擴大東京市的區域
35區
・將鄰近東京的5郡82町村編入東京市,並新增設20
個區。
・昭和11年再編入2村,確定現在的特別區之區域。
昭和18年(1943年)
施行「東京都制」
35區
・於以往東京府的區域上設置東京都,都之首長為
官吏(都長官),並廢除東京市。
・以往東京市的區成為東京都的直屬下級機關,區
會由任意制改為常設機關,獲得保留。
昭和21年(1946年)
施行「東京都制修正制」
35區
・區長變更為民選制(昭和22年4月施行),但區作
為都的內部基礎機關,其性質並未改變。
昭和22年(1947年)
制定「地方自治法」
22區(自8月起成為23區)
於法律上成為「特別區」
・都之下的區作為特別區,原則上其機能與市相同,
區長為民選制。
・東京都並非基礎自治團體,是與道府縣同為包含
市町村之自治團體。
昭和26年(1951年)
「神戶委員會」第2次建議
・擁有特別區之地區,因其具有大都市之性質,自治法應修正規定,使特別區與市擁有相同之權能。
昭和27年(1952年)
施行「地方自治修正法」
廢除「區長民選制」等
・廢除區長民選制。特別區之議會在獲得都知事同
意後,可選舉區長。
・列舉限制特別區所應處理之事務,明確規定特別
區為東京都內部之部分團體。
・設置等同於國家與地方自治團體之間的平衡交付
金制度,「都區財政調整制度」。
昭和37年(1962年)
「第8次地方制度調査會」答申
「關於目前首都制度改革之答申」
・將都之事務大幅移轉至特別區。
・特別區之性質如以往一般為限制自治區。
昭和40年(1965年)
施行「地方自治修正法」等
・移管社會福利事務所等事務至特別區。
・依地方稅法之修正,使得特別區稅法制化。
昭和47年(1972年)
「第15次地方制度調査會」答申
「關於特別區制度改革之答申」
・施行區長民選制。
・除於特別區之地區有統一處理之必要性的事務外,
特別區可處理市之事務。
・廢除都配屬職員制度。
昭和50年(1975年)
施行「地方自治修正法」
重新施行「區長民選制」等
・廢除保健所事務等之移管及都配屬職員制度。
昭和56年(1981年)
「特別區政調査會」答申
「『特例』市之構想-特別區制度之未來」
・使特別區成為具普通地方公共團體性質的「特例」
市。
・「特例」市在市的一般事務之外,也處理一部份
的府縣事務。
・廢除都區財政調整制度,重新創設維持「特例」
市之間行政水準的財政調整制度。
昭和59年(1984年)
「都制度調査會」報告
「新版都制度之內容」
・設置狹域自治團體作為大都市的基礎公共團體,
其地位等同於普通地方公共團體。
・狹域自治團體更進一步擴充特別區原有之事務權
能,使其處理居民生活事務。
・都將賦課徵收稅款之一部分作為調整狹域自治團
體之間財政的財源,由都進行財政調整。
昭和61年(1986年)
「都區制度改革的基本方向」之結論
・新的基礎自治團體做為大都市區域之基礎自治團
體,其地位等同於普通地方公共團體。
・新的基礎自治團體包含特別區的事務權能,並加
以擴充,使其處理都的居民生活事務。
・廢除都區財政調整制度中的垂直調整。
・新的都將賦課徵收中,將市町村稅之一部分作為
調整稅,進行新的基礎自治團體之間的財政調整。
平成2年(1990年)
「第22次地方制度調査會」答申
「關於都區制度改革之答申」
・使特別區成為基礎地方公共團體,其地位等同於
特別地方公共團體。
・特別區除必須由都統一處理之事務外,可處理市
之事務。
・保留都區財政調整制度,但進行廢除總額補填主
義、納付金制度等修正。
平成6年(1994年)
「關於都區制度改革之協議案」結論
・使特別区具有等同基礎地方公共團體之地位。
・將居民生活事務如清掃事業等,盡量移管由特別
區負責。
・擴充特別區之固有財源。
・改善都區財政調整制度(如廢除總額補填主義、
納付金制度等)。
平成12年(2000年)
施行「地方自治修正法」
「都區制度改革」之實現
・使特別區具有「基礎地方公共團體」之地位。
・修正廢置分合等地方自治法上的特例措施。
・移管清掃事業等事務至特別區。
・擴充特別區之固有財源(如溫泉稅等)。
・重新檢討財政調整制度(如廢除總額補填主義、
納付金制度等)。
(資料來源:東京都知事本部地方分權推進室)


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