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2013年10月1日 星期二

九月政爭看台灣的憲政改革!

       九月政爭引起台灣政局動盪,一方面馬英九主張國會議長涉及司法關說是大是大非問題,而王金平否認關說認為祇是關心,並指控特偵組違法監聽;而民進黨方面則迄今不承認柯建銘關說,並指控特偵組違法監聽洩密等罪責。目前戰況膠着,國民黨雖然撤銷王金平黨員資格,但王金平暫定黨員資格的假處分已獲准,而且抗告案再度獲勝,可以說是連下兩城;而且特偵組違法監聽及監聽立法院的情節暴光後,檢察總長已搖搖欲墜,馬英九的處境更形險峻!目前政務停滯,而台灣經濟也因而雪上加霜!
       如何解決當前的政局衝突?國民黨立委及大老均勸馬王雙方和解,但馬英九已下不了台階;而民進黨也提出罷免丶彈核等主張,但現實國會席次實力不足成事;而挺王立委也不敢呼應罷免案及彈核案,合縱連橫也不成局。
       就在如此殭局下,馬英九的智囊陳長文跳出來主張:甘脆「倒閣丶解散國會丶重新改選」,這個方案顯然是馬默許丟出來的方向球,而江宜樺也呼應了這一項主張。而民進黨蘇貞昌主席也順勢表態支持,看起來本方案似乎大為可行!然而立法院是否會支持倒閣?看來並不樂觀,因為倒閣後,解散國會重新改選,無異於「馬英九有錯,而立法委員受罰」,再加上馬英九民調低迷,國民黨立委更擔心重新改選可能落選的危機,所以大概也祇是民進黨立委提案,而國民黨立委全部不支持,大家演一場戲給大家看罷矣!
        其實從憲政體制來看,「倒閣丶解散國會丶重新改選」,是內閣制特有的配套制度,因為重新改選後由新的多數黨組閣,涉及執政權的再確認或喪失執政權,所以任何一個現任執政黨都必須審慎決定,是否要解散國會重新改選,因為改選結果是可能喪失執政權。但以目前台灣的憲政體制,立法院並沒有閣揆同意權,也沒有閣員同意權,所以國會改選,就算民進黨成為多數黨也無法執政,所有的行政院長及部會首長,仍然是馬英九任命,國會改選祇是白忙一場。所以認真來講當時國民黨李登輝總統為了修憲拿掉有「雙首長制特色」的「閣揆同意權」,卻增列「倒閣丶解散國會丶重新改選」,根本就是違反憲政原理的設計,而在野黨配合李登輝的修憲!所以陳長文所提的「倒閣丶解散國會丶重新改選」,根本上就是「馬英九有錯丶立委代罪」的本質,國民黨立委不可能配合演出。
       目前國民黨除了對假處案提出再抗告外,與王金平的司法糾紛恐非短期內可以解決,而立法院長與總統長期公開決裂,而且相互司法對決,對國家是嚴重的傷害,也是政府領導的公信力受質疑;尤其目前台灣經濟停滯,國家競爭力衰退,人民看不到未來的希望之際,兩位國家最重要的領導者卻拔劍相向,決戰司法,而卻沒有有效解決的方案,真是國家的悲哀!
       
       其實這個時候正是檢討台灣憲政體制問題的重要時機。
       
       自從1996年台灣總統直選後,目前這種「有權無責」,𣎴直接處理政務(除了國防丶外交丶國家安全以外),卻「高坐太上皇」的「超級總統制」,實施迄今已歷18年,經歷五屆三位國家元首,從李登輝(一任)丶陳水扁(二任)丶馬英九(二任),也該是好好檢討的時候!

太上皇總統?或跛腳總統?
       
       目前的憲政體制的確有很大的問題,由於總統民選所以民意基礎很大,而相對的民意期待也很大,但總統卻不能主持行政會議無法直接處理政務作決策,祇能透過任命行政院長,間接委託行政院長去達成人民的賦託,而各部會首長理論上由行政院長任命,但實際都是總統提供的名單,而這些人也以效忠總統為尚。由於民選的壓力,理論上行政院長為最高行政首長,但總統直選後,實際操作的結果是行政院長成為總統的執行官,總統府的手伸入行政院及各部會的人事丶政策丶預算中。因而導致「聽話而弱化,不能完全負責的行政院長」,而總統則成為「有權無責,不受節制的太上皇」。而跟國會的關係,則總統如與國會多數黨是同一黨,則政務推動尚無大礙;但若非國會多數黨,則政務推動則陷入困境,這是總統制先天的問題。而目前台灣如果民進黨當選總統,幾乎都要面對國民黨是國會多數數這樣的現實困境,而在立院多數黨國民黨的挾持下,幾乎註定成為跛腳的總統!
       
票票不等值,但憲改停滯!
       
       目前討論台灣憲政體制的改革方向,有偏向走「更純粹的總統制」,但也有偏向走「更純粹的內閣制」。由於目前立法委員選制採取日本式的「單一選區二票併立制」,即區域與不分區二元併立,不合區席次依各政黨得票比例來分配不分區的總席次。此一選制有利於國民黨,國民黨仍穩居國會多數黨;而且自此一制度實施以來,國民黨所得席次比例,遠高於其政黨得票比例,這個現象被稱為「票票不等值」,非常不利於民進黨,更不利於其它小黨。所以如果依照現行立委選舉體制,若採取內閣制,則國民黨恐怕可能是永遠組閣一黨獨裁。因而民進黨一直不傾向朝內閣制方向改革,而寧可朝向總統制,以搏取總統大選勝選的機會。至於朝向更純粹總統制的配套國會制衡權力,則社會並無強烈共識,朝野立法委員也沒有積極的主張。主要是社會對國會議員的信賴度不高,對於賦予國會議員更大的調查權及閣員同意權及撥款權没有信賴感。所以目前憲改的聲音是微乎其微!

國會選舉--票票不等值?
        ------朝向德國制改革
       然而目前國會議員選舉票票不等值,政黨得票支持度與國會議員分配席次不相當,已是有識之士共同的心聲,尤其單一選區兩票制實施以來,北藍南綠的強化,造成台灣區域發展不均衡,南北對立,已引起各界關切,包括與馬英九親近的陳長文律師及王金平院長都表達應改革的主張。
       尤其陳長文律師更明確表達國會選制,應朝向德國式的「單一選區兩票制聯立制」,並以各政黨所得的政黨票所佔的比例來分配全部總席次,不分區分配席次即總分配席次扣除各該黨區域當選席次。德國式單一選區兩票聯立制,比較能夠達到「票票等值」的公平性,所以推動憲政改革應優先改革國會選制,採取德國式單一選區兩票聯立制,其中區域與不分區各佔50%,區域79席仍維持,而不分區目前佔30%計34席,應擴增佔50%,而從34席增至79席;合計總數158席。

德國制改革後,應朝向內閣制或總統制?

       如果國會選制改革能夠達成票票等值的德國式制度,則台灣究竟是走向徹底總統制?或內閣制?這就是本文要表達的重點,我認為五屆的台灣總統直選經驗,選民應該也受夠現行體制選出的總統,脫離民意,距離人民愈來愈遠,而且個人獨裁專斷,缺乏討論及制裁,而且連政黨都無法約制他。我認為這就是總統制的問題。
       如果採取內閣制,則由人民直接祇選國會議員而不另選總統,由政黨票得票比例最高的多數黨的黨魁來組閣,在人民選舉時,已經可以預期那一黨的黨魁可能是未來的總理。內閣制的確是比較有團隊平等討論的文化與氛圍,而總統制容易陷入個人獨裁專斷的陷阱,從阿扁及馬英九身上的確我們可以看到這樣的領導困境。內閣制的確有強化黨整體討論協商的團隊約制力,但總統制則容易總統凌駕在政黨之上,政黨成為總統個人卸用丶卸責的工具。
       目前因為選制關係,不但政黨無法約制總統,連區域選出的立委都無法約束,政黨弱化,導致缺乏政黨政綱丶政策的推動的落實,祇有短線選舉勝敗的計算。朝野三黨國民黨丶民進黨丶台聯黨,除了統獨政策略有差異外,其他的社會丶經濟丶文化政策幾乎沒有多大的差別,幾乎已到達「你執政,我反對」「我執政,你反對」,在野反對在朝的反對黨。

加重政黨責任,推動內閣制憲改:

       目前體制總統遙控政務又不理政務,導致溝通介面的落差與資訊的不完整,往往出現很多因沒有直接溝通所引發的錯誤及誤解,而且往往是以上對下的形式,缺乏理性討論形成決策的機制,而政黨淪為總統役使的工具,總統個人權力太大,而政黨則被挾持,沒有權力但結果政黨卻需承擔。而內閣制可大幅改善目前這種不理政卻干政,衍生的一堆問題。不但政務幾乎都是總理與同是國會議員的閣員,共同開會決策,相對地立於較平等丶且可以理性計論的環境;而決策資訊都是第一線資訊,而且採會議形式資訊比較全面,有疑問可即時討論;而且團隊集體領導的精神比較強,政黨形象及政黨約束力也相對較高,政黨責任也相對加重。
        
        坦白而言,五屆民選總統實踐的結果,總統權力有權無責權力太大,也因而導致政治鬥爭太激烈;而且往後看這個問題依舊難解。我認為台灣應該捨棄目前這種太上皇總統制,也不宜走純粹的總統制。反而應該走向加重「政黨責任」,採取「德國選制」,實施「內閣制」,才是優質化台灣民主必須要走的路。與其陷入「關說丶監聽丶洩密」的政治鬥爭,不如努力推動「票票等值憲改----國會選舉德國式」及推動「內閣制」的運動!

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