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2019年5月21日 星期二

如何形成憲政改革的共識?

如何形成憲政改革共識?
                          蘇煥智  2019.5.19

台灣自1996年開始直接民選總統後,迄今已經邁入第六屆第24年。這段期間也正是科技進步全球化加速,加上中國改革開放,吸引大量台商外移,中國快速崛起的世局變遷。而台灣也因產業大量外移,國內投資不足,而陷入困境,迄今外銷55%以上在境外製造,造成產業空洞化。20年的低薪、但房地產卻高漲,年輕人買不起房子,年輕人不生不婚,快速少子化;中高齢失業嚴重,貧富懸殊擴大、大量貧窮化問題;而且快速高齡化,養老長照成為每個家庭子女沈重的負擔。
面對台灣社會困局,但政府與民意脫節、沒有效率、人民深感無奈。民選總統本是人民的期待與寄望,選前也都批評別人不接地氣與民意脫節,但選上之後,卻也面臨相同的問題。其實這些問題無法解決,除了領導者個人問題外,我國的憲政體制設計有問題,不符合管理學ABC有密切相關。一般都批評總統有權無責、權責不符。
我國憲法民選總統可以任命行政院長及(經行政院長提名)任命部會首長,但總統卻不能直接主持內閣會議(行政院會);總統祇能以非正式的”府院黨團”協調會議的型式來溝通。
但由於無法直接召開內閣會議,無法取得重要政策正反合不同面向的完整資訊來決決策,決策品質當然會有資訊落差。而且也非常容易造成總統府與行政院雙頭馬車及決策資訊衝突的情形。由於總統不能召集全體閣員開會,對於國會制衡力量的聲音不能從第一線面對國會監督的閣員處感同身受,也容易造成決策脫離民意。

目前已有好幾位總統候選人都已經針對憲政體制提出一些修正看法,包括韓國瑜主張「總統兼任行政院長」;郭台銘支持內閣制、也支持國會議員兼任閣員,賴清德卸任行政院長時也支持國會議員兼任閣員。朱立倫也支持內閣制,王金平也是支持內閣制。前總統馬英九55日也主張行政院併到總統府改為總統制。在總統大選的腳步催促下,憲政體制改革的氣氛逐漸形成。

可惜過去憲改每次討論都陷入總統制或內閣制的爭辯不容易形成共識。現任總統都反對內閣制,有機會選上的候選人,也都不熱衷放棄總統直選。像2015年當年蔡英文已經覺得穩操勝算,她就公開表示反對內閣制,反而積極推動降低公民權為18歲,以及票票等值的德國式的國會議員單一選區聯立制。

但我國憲法主要是仿效法國第五共和的雙首長制,但我國憲法學者介紹法國憲政體制時常常介紹他們戰後左右共治衝突的負面印象。但法國2002年起總統任期改為五年跟國會議員任期相同,再加上選舉時間前後差距祗有一丶二個月,大體上已克服此一缺點。而且過去大家一直誤解法國雙首長制總理的任命必需經國會同意,事實上法國總理的任命並不需要國會同意,但國會卻可以以不信任投票逼迫總理下台。尤其法國總統可以實際主持國務會議(相當於內閣會議),實際上參與各項政策制定及討論。

所以我個人認為如果參考法國雙首長制總統的設計及國內其他有共識的修憲訴求,以下四點修憲主張是可能達到共識的:

一、比照法國憲法,總統應該成為國務會議的召集人,可以每週召開國務會議,如此不但滿足繼續直選總統的需求,而且也可以徹底解決我們憲政體制權責不符的根本問題。
       
二、國會議員可以兼任閣員: 
為了避免內閣不接地氣跟民意脫節,此為多數候選人有共識的修憲意見。雖然此點與過去三權分立相互制衡理念不符,但目前大家認識政黨政治的時代,政黨間的制衡才是真實的制衡。所以讓國會議員可以兼任閣員,不但可以避免閣員與社會脫節,而且可吸引更多優秀人才,投入國會參選,也可以避免目前小選區造成國會議員地方化的缺點。

三、國會議員選舉採取德國式的單一選區兩票聯立制:
這點是蔡英文在2015年修憲的訴求可以落實票票等值,讓社會多元的聲音可以呈現,政黨政治比較健全。避免目前小選區國會議員地方化危機,而且缺乏競爭;目前國會席次太少,委員會往往造成委員會三五個就可以壟斷國政意見。目前(區域:73,不分區:34、原住民:6,整體113人)如果改為德國式單一選區兩票制聯立制,則成為:
(區域:73,不分區:79
原住民:6,全部:158人)

四、將公民投票標下降到18歲:隨著資訊發達,教育的發展,全世界公民權普遍調降到18歲,這也是過去朝野各黨修憲的共識。

小英總統及諸位總統候選人如有心改革台灣憲政亂象,其實應該今年內召開修憲共識會議,並在立法院完成修憲提案。明年上半年完成修憲複決公投,希望在下一任總統任內就可以部分實施。

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