全球暖化加劇下 台灣之整體治水對策 —以台南縣為例
台南縣長 蘇煥智 2007.06.20
一、前言
近年來地球暖化現象加劇，暴雨暴潮、氣候異常情形頻繁，而台灣這幾年幾乎遇雨成災，尤其2005年夏天，台灣西南沿海地區三次大水災，促使中央積極推動8年800億的區域排水治水方案，而各縣市政府為了治水，也有將水利課提升為一級單位的水利局，台南縣政府即自2006年7月正式成立水利局。
二、系統化思維的治水對策
治水為古今中外之大事，但如何治水，卻非僅是編列預算即可解決，如堯舜時代鯀之治水對策，採用圍堵而無成效，直至鯀之子大禹採取疏導之方案才成功。
過去治水的工程在地方經常是「頭痛醫頭，腳痛醫腳」，由地方申請作那幾段，就作那幾段，缺乏河川流域系統之整體規劃及整體之思考，區域排水亦然，缺乏整體規劃。傳統的作法及思維，就是作堤防、提高堤防、設抽水站，將土溝一律改為鋼筋混凝土，欠缺流域上中下游整體規劃之解決方案。
為了有效解決水患，台南縣政府特別委請「水利總顧問」，針對台南縣之總體治水對策，依河川流域、區域排水流域，整體檢討、規劃，並擬將之出版為「治水白皮書」，供作各界關心台南縣治水者之參考，並廣徵各界意見，將我們對治水之思考及經驗傳承下來，作為公民教育之一環。
以下即依流域之上、中、下游來探討整體之治水對策。
三、上游—以台南縣山區為例
台南縣山區為淺山丘陵地區，特別是青灰岩地形及破碎山坡地。
（一）這樣的地質，下雨即容易有大量的土石沖刷流失，目前菜寮溪淤積嚴重，連帶使得曾文溪淤積速度加快，其他主要河川如八掌溪、急水溪、鹽水溪、二仁溪等，淤積情形亦是相當嚴重。
為預防大量土石沖刷流失，實應以各支流、細支流之上游，廣設農塘，一方面阻擋土石流失，一方面亦減緩大水勁流之效果。此一措施的好處如下：
1.一方面農塘之堤壩，可以攔住快速流失的土石，減緩土石沖刷至主要河川之河床，因而淤積、墊高、妨礙堤防外之外水流入主要河川之情形。目前主、支流河川淤積嚴重，迄今未能清疏，亦為水患之關鍵因素。
2.沖刷之土石，受堤壩之攔阻，日久則形成一小沖積平原，亦可增加平坦可耕地。
3.農塘可擋住山上往下之水流，亦可減緩河川之逕流，兼具滯洪池之功能，亦可減緩水患。
4.農塘的水，可供山區農業灌溉之用，目前山區農業缺水嚴重，此農塘之水亦不無小補。
5.農塘之水，可改善丘陵地區之氣候，調節高溫氣候使涼爽化之效！
（二）農塘應選擇在各細支流之野溪上游段，以台南縣為例，於山區如南化、左鎮、玉井、楠西、大內、新化、龍崎及其他丘陵地區，若能「廣設農塘」，則其效果將非常顯著！。
四、中下游—進入平地，平緩地帶
（一）中央管河川，最嚴重的議題即是河川淤積實在太嚴重了！以台南縣為例，曾文溪、急水溪之河床，堤防內之高灘地均高於堤防外之平原，若不疏浚，河川之容水量將銳減，且外水根本無法進入河川。此外，淤積的速度遠高於清淤的計畫及速度。中央管河川若不及時疏浚，台灣的水患將無法解決！
（二）中央管重要河川疏浚的困難為何？ 1.每年預算有限，河床內又有許多私有土地尚未徵收，金額龐大，全台灣私有土地在河川行水區內者有幾千億待徵收，所以清淤、疏浚永遠來不及。 2.河川疏浚，經常為黑道把持，疏浚的官商勾結傳聞甚囂塵上，造成司法單位追究的風險很高，水利官員皆視之為畏途，而一有疏浚官司，疏浚工程即停擺，當然疏浚速度趕不上淤積速度。
（三）如何解決目前疏浚之瓶頸？
1.如何解決目前預算有限問題？ 水利署應將中央管重要河川疏浚之法線、疏浚之底部高程予以規劃清楚，在該規範內之土地及土石方之處理方式：
（1）屬於國有土地者，可授權地方政府，並開放民間競標開採土石，中央只負責監督及驗收之落實作業。如此一來，一方面達疏浚之目的，二方面也可供應土石，對當前公共工程缺乏土石確有極大助益，中央不但不用花錢即可獲得收益。而地方政府之參與，亦可收及時疏浚之時效。
（2）屬於私有土地者，可開放該私有土地持有人於法線高程範圍內開採土石出售，中央不但可以不用花錢，甚至可以獲得開採之權利金收入。
2.如何解決目前黑道把持及司法風險，而使水利單位人員怯步之瓶頸？
經濟部水利署，應與警政署及法務部及各地區地檢署，共同召開會議；制訂一個有保障、免受黑道威嚇、且能落實即時監督、驗收之可行方案，以保護水利單位工作人員，使之積極去推動疏浚工作。上述方案，如即時監視系統。
（四）疏浚早日落實乃台灣治水政策之第一要務，為落實此案，中央應成立「中央管河川疏浚基金」，以各流域為各個獨立之分帳，並限期於幾年內達成；此外，應將此案列為國家之重大政策，以6年內達成全面疏浚完成為目標。
（五）目前中央管重要河川，其堤防、橋樑之高程設計，皆依100年防汛標準計算；然而河川疏浚工作未落實，其基準點、基準高程如何確立？若因未疏浚而持續淤積，將導致高程改變，原本100年的防汛標準，可能只剩50年甚至30 年之標準。而更嚴重的問題是，原本流注入中央管河川的區域排水，將可能因河川淤積、河床過高，而無法排入河川，因而導致水患。
（六）區域排水匯入主要河川之匯流口，除製作水門外，亦應配套施作抽水站：
中央管河川，皆為重要河川，通常其上游集水區為高山、丘陵地區，集水面積大，在颱風豪雨季，由山區奔流而來的大水，往往高於堤外平原高程，甚至高於堤外之水位，若區域排水與主要河川匯流處無水門之設置，則平常區域排水無法匯入主要河川，亦無法預防河川大水倒灌出堤防外；然而若只有水門，而不搭配抽水站，則颱風豪雨時水門關上，雖可防止河川大水倒灌，但也同時阻斷了區域排水排入河川，勢必淹水。以台南縣為例，曾文溪在颱風豪雨時，沿線水門關閉，即導致沿線鄉鎮淹水，如大內、官田、麻豆、安定、善化，皆年年受害。
因此，主要河川興建堤防時，於區域排水匯入口，除設置水門外，亦應配套施作抽水站。
然而，目前水利署之作法，皆將作抽水站之責任，推給地方政府，而一座抽水站搭配滯洪池，經費龐大，遠非地方政府能力所及。
五、下游—出海口地區
台灣濱海地區水患，尤其是西南沿海地區之水患，除了源自上游集水區之豪大雨外，另一個重要因素是海水倒灌及地層下陷問題。
（一）海岸防災應有更專責的單位：
目前關於海岸防災，幾乎沒有主管單位，而由水利署本部設河海組及各河川管理局，依各主要河川範圍負責海堤及海岸之防護，因人力嚴重不足，其性質頗有淪為兼辦之疑慮；然而，海岸防災之課題與河川防災之管理，在專業面上牽涉河海交錯，且海洋水利之專業更為複雜。
而值此地球暖化、暴雨暴潮年年突破紀錄，對於濱海低地及海岸、海堤之規劃、興闢、管理應有一整合型之專業機構。現階段，似可考慮於水利署下，先設立一「海岸保護管理局」。目前台南縣已先於水利局下設立「海岸保護課」。
（二）應優先保護「天然防波堤」—沙洲及「海岸水庫」—潟湖：
1.沙洲可將暴潮阻擋於外海，避免海岸受大浪之沖刷、侵蝕，可謂為天然防波堤；而潟湖可蓄納來自陸地之豪大雨，可說具有海岸水庫之功能。台灣過去對沙洲、潟湖研究很少，其功能、價值很少被重視，再加上「經濟開發、填海造陸、人定勝天」的思維，過去的沙洲潟湖，從荷鄭、清治、日據時期，即有圍海成塭，逐漸將內海（即潟湖）為成養殖魚塭，或填海造陸開闢為鹽田，近年來更大規模開闢為工業區，如彰濱工業區、雲林麥寮工業區。無論開闢養殖魚塭、鹽田、工業區，往往皆伴隨著地層下陷的危機。而沿海保護海岸的天然防波堤—沙洲，也因各河川水庫之興建及工業區填海造陸，大量減少沙源而消失或減少。美國紐澳良洲（New Orleans）因卡崔納颱風（Katrina）所導致幾近滅城之災，即導因於沙洲、潟湖之消失，而使海浪直撲城市。
2.從歷史而言，台灣西南沿海之水患，乃因對於沙洲、潟湖的輕忽，任其受各項開發影響而流失，直至天然防波堤--沙洲消失，乃大量興建海堤。在此，呼籲政府對於現存之天然防波堤--沙洲應優先予以保護，例如台南縣尚有七股潟湖、新浮崙汕、網仔寮汕、青山港汕及北門潟湖之王爺港汕、北門汕，以及雲嘉附近的外傘頂洲，皆須特別保護，以維護其自然防波堤之機能。
3.潟湖除了豐富的漁業資源，可說是魚苗、幼魚之重要棲地，及魚群於颱風、寒流的避難棲息地；潟湖另一個眾所周知的功能，即海岸水庫之功能：當沙洲將颱風暴潮巨浪阻擋於外海時，潟湖的水位會比外海低一公尺以上（甚至更多），潟湖即可扮演海岸水庫之功能，可容納來自平原之豪大雨的水量。如果暴潮巨浪橫越沙洲，潟湖水位與外海趨平，則潟湖之海岸水庫功能即大幅降低，而暴潮巨浪直撲海岸，即引發海水倒灌，再加上山上、平地來的水，則西南沿海一帶即淪為水鄉澤國。因此為防止海水倒灌，需維護天然防波堤--沙洲，而沙洲的維護，其高度至少3M以上至5M，而寬度至少200M。
4.為避免海水倒灌，政府應每年編列預算來維護天然防波堤—沙洲。 過去大家認為沙洲的變化乃大自然不可抗力，聽任其自然衍化，但事實並非如此，沙洲之生、成、衰、敗，有其一套海洋動力學及東北季風風吹沙之邏輯，如果能適時、適地維護，則可確保潟湖、沙洲的永續功能。目前台南縣政府成立海岸保護課後，所進行之沙洲防護計畫如下：
（1）抽取潟湖內淤積之沙，作為沙洲加高、加固之沙源，而達到一方面疏浚潟湖及航道之淤積，二方面利用此一沙源，將沙洲加高至3M，並加寬至 100M，同時利用編籬定沙及海式固袋來鞏固沙洲，避免被海水沖刷流失。
（2）以抽取自潟湖及河口淤積之沙，來填補被海浪衝破之沙洲缺口，避免海浪直接撲打內陸之堤岸。
（3）在秋、冬之際，因東北季風盛行，造成沙洲小型沙塵暴，沙洲之沙源流入潟湖，導致沙洲流失變低，而潟湖則逐步淤積，經年累月，沙洲低於海平線，不僅海浪可以越過，且易被沖刷淤平，並逐步被侵蝕，如遇颱風暴潮，則容易成為缺口。因而每年秋冬之際，應先施作「防止風吹沙之攔沙設施」。
（4）在春天之際，在沙洲上種植保護沙洲之植被，以避免沙洲之沙源被東北季風直接吹走。
（5）由於水庫興闢後，本地海岸已成侵蝕型海岸，為避免此處沙洲被侵蝕，本府經實驗發現海式固袋可增加沙灘之生成，因此，於沙洲之低潮位線，放置海式固袋，在漲潮時會有離岸潛堤之效果，對於沙洲具有不錯的保護效果。
水利署寧可花錢作海堤、消波塊破壞海岸的景觀，而對於「天然防波堤」--沙洲，卻一直認為不是它的職責，真是令人遺憾！我們認為水利署應該正視沙洲是天然防波堤，是防止天災水患、海水倒灌最重要的一環，應責無旁貸負起責任來！
5.有關潟湖的面積大小多少，才能發揮適當的「海岸水庫」功能？ 假設沙洲已完全堅固，可完全抵擋暴潮巨浪，則潟湖的面積大小多少才能發揮適當的「海岸水庫」的功能？此一課題，包含幾個變數，即：
（1）潟湖出海口的斷面（含寬度及深度）。
（2）集水區的總面積。
（3）潟湖的面積及深度（即可換算及量體及可容受之量體）。 實有必要進一步研究。
（三）應有防止地層下陷之決心及作為 地層下陷之原因很多，大家比較集中歸責於養殖業抽取地下水。政府應有決心提出一套兼顧解決養殖業者生存權、工作權及避免抽取地下水之方案。
六、區域排水與中央管河川之治水區別
中央管河川為了預防上游來自高山、丘陵廣大集水區之大水，大多需建造堤防，以阻擋來自高山丘陵之大水。但區域排水其集水區幾乎都是平地，少部分為丘陵地區，其集水面積較小，所以是否需如河川建造高提防？若因建堤防，反而妨害區域排水，是值得檢討的課題。
過去中央水利單位，即要求區域排水之橋樑提高2至3M，以符合治水之安全頻率，顯然存有區域排水蓋堤防之迷思！這是需要檢討的。
七、建道路及堤防均應作高程管理，並作「區域排水影響評估」
過去許多水患，皆因進行道路工程、堤防工程及開發土地而破壞地形地貌，甚至改變了原有的區域排水，但這些工程事先均未作「區域排水影響評估」，所以工程完工後，要再作修正卻很麻煩，花費的金錢也更多。因而實宜比照環評，應先要求開發單位作此評估及預防之道。
八、結語
地球暖化、暴雨暴潮的氣候正急遽惡化中，台灣的治水思維似乎尚未做好準備，本文係以地方政府第一線的經驗、觀察，加以人民受害所直接承受壓力之急迫感，以系統化思維的方法論，所提供的各項解決方案，在地方政府及中央可協助之財力範圍內，盡可能來實施，但也期待系統化治水對策，可成為全民治水公共政策的參酌基礎，共同為台灣的防災防洪而努力。
沒有留言:
張貼留言