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2007年6月23日 星期六

全球暖化加劇下之台灣整體治水對策—以台南縣為例

全球暖化加劇下 台灣之整體治水對策 —以台南縣為例

台南縣長 蘇煥智 2007.06.20

一、前言

近年來地球暖化現象加劇,暴雨暴潮、氣候異常情形頻繁,而台灣這幾年幾乎遇雨成災,尤其2005年夏天,台灣西南沿海地區三次大水災,促使中央積極推動8年800億的區域排水治水方案,而各縣市政府為了治水,也有將水利課提升為一級單位的水利局,台南縣政府即自2006年7月正式成立水利局。


二、系統化思維的治水對策

治水為古今中外之大事,但如何治水,卻非僅是編列預算即可解決,如堯舜時代鯀之治水對策,採用圍堵而無成效,直至鯀之子大禹採取疏導之方案才成功。

過去治水的工程在地方經常是「頭痛醫頭,腳痛醫腳」,由地方申請作那幾段,就作那幾段,缺乏河川流域系統之整體規劃及整體之思考,區域排水亦然,缺乏整體規劃。傳統的作法及思維,就是作堤防、提高堤防、設抽水站,將土溝一律改為鋼筋混凝土,欠缺流域上中下游整體規劃之解決方案。

為了有效解決水患,台南縣政府特別委請「水利總顧問」,針對台南縣之總體治水對策,依河川流域、區域排水流域,整體檢討、規劃,並擬將之出版為「治水白皮書」,供作各界關心台南縣治水者之參考,並廣徵各界意見,將我們對治水之思考及經驗傳承下來,作為公民教育之一環。

以下即依流域之上、中、下游來探討整體之治水對策。

三、上游—以台南縣山區為例

台南縣山區為淺山丘陵地區,特別是青灰岩地形及破碎山坡地。

(一)這樣的地質,下雨即容易有大量的土石沖刷流失,目前菜寮溪淤積嚴重,連帶使得曾文溪淤積速度加快,其他主要河川如八掌溪、急水溪、鹽水溪、二仁溪等,淤積情形亦是相當嚴重。

為預防大量土石沖刷流失,實應以各支流、細支流之上游,廣設農塘,一方面阻擋土石流失,一方面亦減緩大水勁流之效果。此一措施的好處如下:

1.一方面農塘之堤壩,可以攔住快速流失的土石,減緩土石沖刷至主要河川之河床,因而淤積、墊高、妨礙堤防外之外水流入主要河川之情形。目前主、支流河川淤積嚴重,迄今未能清疏,亦為水患之關鍵因素。

2.沖刷之土石,受堤壩之攔阻,日久則形成一小沖積平原,亦可增加平坦可耕地。

3.農塘可擋住山上往下之水流,亦可減緩河川之逕流,兼具滯洪池之功能,亦可減緩水患。

4.農塘的水,可供山區農業灌溉之用,目前山區農業缺水嚴重,此農塘之水亦不無小補。

5.農塘之水,可改善丘陵地區之氣候,調節高溫氣候使涼爽化之效!

(二)農塘應選擇在各細支流之野溪上游段,以台南縣為例,於山區如南化、左鎮、玉井、楠西、大內、新化、龍崎及其他丘陵地區,若能「廣設農塘」,則其效果將非常顯著!。

四、中下游—進入平地,平緩地帶

(一)中央管河川,最嚴重的議題即是河川淤積實在太嚴重了!以台南縣為例,曾文溪、急水溪之河床,堤防內之高灘地均高於堤防外之平原,若不疏浚,河川之容水量將銳減,且外水根本無法進入河川。此外,淤積的速度遠高於清淤的計畫及速度。中央管河川若不及時疏浚,台灣的水患將無法解決!

(二)中央管重要河川疏浚的困難為何? 1.每年預算有限,河床內又有許多私有土地尚未徵收,金額龐大,全台灣私有土地在河川行水區內者有幾千億待徵收,所以清淤、疏浚永遠來不及。 2.河川疏浚,經常為黑道把持,疏浚的官商勾結傳聞甚囂塵上,造成司法單位追究的風險很高,水利官員皆視之為畏途,而一有疏浚官司,疏浚工程即停擺,當然疏浚速度趕不上淤積速度。

(三)如何解決目前疏浚之瓶頸?

1.如何解決目前預算有限問題? 水利署應將中央管重要河川疏浚之法線、疏浚之底部高程予以規劃清楚,在該規範內之土地及土石方之處理方式:

(1)屬於國有土地者,可授權地方政府,並開放民間競標開採土石,中央只負責監督及驗收之落實作業。如此一來,一方面達疏浚之目的,二方面也可供應土石,對當前公共工程缺乏土石確有極大助益,中央不但不用花錢即可獲得收益。而地方政府之參與,亦可收及時疏浚之時效。

(2)屬於私有土地者,可開放該私有土地持有人於法線高程範圍內開採土石出售,中央不但可以不用花錢,甚至可以獲得開採之權利金收入。

2.如何解決目前黑道把持及司法風險,而使水利單位人員怯步之瓶頸?

經濟部水利署,應與警政署及法務部及各地區地檢署,共同召開會議;制訂一個有保障、免受黑道威嚇、且能落實即時監督、驗收之可行方案,以保護水利單位工作人員,使之積極去推動疏浚工作。上述方案,如即時監視系統。

(四)疏浚早日落實乃台灣治水政策之第一要務,為落實此案,中央應成立「中央管河川疏浚基金」,以各流域為各個獨立之分帳,並限期於幾年內達成;此外,應將此案列為國家之重大政策,以6年內達成全面疏浚完成為目標。

(五)目前中央管重要河川,其堤防、橋樑之高程設計,皆依100年防汛標準計算;然而河川疏浚工作未落實,其基準點、基準高程如何確立?若因未疏浚而持續淤積,將導致高程改變,原本100年的防汛標準,可能只剩50年甚至30 年之標準。而更嚴重的問題是,原本流注入中央管河川的區域排水,將可能因河川淤積、河床過高,而無法排入河川,因而導致水患。

(六)區域排水匯入主要河川之匯流口,除製作水門外,亦應配套施作抽水站:

中央管河川,皆為重要河川,通常其上游集水區為高山、丘陵地區,集水面積大,在颱風豪雨季,由山區奔流而來的大水,往往高於堤外平原高程,甚至高於堤外之水位,若區域排水與主要河川匯流處無水門之設置,則平常區域排水無法匯入主要河川,亦無法預防河川大水倒灌出堤防外;然而若只有水門,而不搭配抽水站,則颱風豪雨時水門關上,雖可防止河川大水倒灌,但也同時阻斷了區域排水排入河川,勢必淹水。以台南縣為例,曾文溪在颱風豪雨時,沿線水門關閉,即導致沿線鄉鎮淹水,如大內、官田、麻豆、安定、善化,皆年年受害。

因此,主要河川興建堤防時,於區域排水匯入口,除設置水門外,亦應配套施作抽水站。

然而,目前水利署之作法,皆將作抽水站之責任,推給地方政府,而一座抽水站搭配滯洪池,經費龐大,遠非地方政府能力所及。

五、下游—出海口地區

台灣濱海地區水患,尤其是西南沿海地區之水患,除了源自上游集水區之豪大雨外,另一個重要因素是海水倒灌及地層下陷問題。

(一)海岸防災應有更專責的單位:

目前關於海岸防災,幾乎沒有主管單位,而由水利署本部設河海組及各河川管理局,依各主要河川範圍負責海堤及海岸之防護,因人力嚴重不足,其性質頗有淪為兼辦之疑慮;然而,海岸防災之課題與河川防災之管理,在專業面上牽涉河海交錯,且海洋水利之專業更為複雜。

而值此地球暖化、暴雨暴潮年年突破紀錄,對於濱海低地及海岸、海堤之規劃、興闢、管理應有一整合型之專業機構。現階段,似可考慮於水利署下,先設立一「海岸保護管理局」。目前台南縣已先於水利局下設立「海岸保護課」。

(二)應優先保護「天然防波堤」—沙洲及「海岸水庫」—潟湖:

1.沙洲可將暴潮阻擋於外海,避免海岸受大浪之沖刷、侵蝕,可謂為天然防波堤;而潟湖可蓄納來自陸地之豪大雨,可說具有海岸水庫之功能。台灣過去對沙洲、潟湖研究很少,其功能、價值很少被重視,再加上「經濟開發、填海造陸、人定勝天」的思維,過去的沙洲潟湖,從荷鄭、清治、日據時期,即有圍海成塭,逐漸將內海(即潟湖)為成養殖魚塭,或填海造陸開闢為鹽田,近年來更大規模開闢為工業區,如彰濱工業區、雲林麥寮工業區。無論開闢養殖魚塭、鹽田、工業區,往往皆伴隨著地層下陷的危機。而沿海保護海岸的天然防波堤—沙洲,也因各河川水庫之興建及工業區填海造陸,大量減少沙源而消失或減少。美國紐澳良洲(New Orleans)因卡崔納颱風(Katrina)所導致幾近滅城之災,即導因於沙洲、潟湖之消失,而使海浪直撲城市。

2.從歷史而言,台灣西南沿海之水患,乃因對於沙洲、潟湖的輕忽,任其受各項開發影響而流失,直至天然防波堤--沙洲消失,乃大量興建海堤。在此,呼籲政府對於現存之天然防波堤--沙洲應優先予以保護,例如台南縣尚有七股潟湖、新浮崙汕、網仔寮汕、青山港汕及北門潟湖之王爺港汕、北門汕,以及雲嘉附近的外傘頂洲,皆須特別保護,以維護其自然防波堤之機能。

3.潟湖除了豐富的漁業資源,可說是魚苗、幼魚之重要棲地,及魚群於颱風、寒流的避難棲息地;潟湖另一個眾所周知的功能,即海岸水庫之功能:當沙洲將颱風暴潮巨浪阻擋於外海時,潟湖的水位會比外海低一公尺以上(甚至更多),潟湖即可扮演海岸水庫之功能,可容納來自平原之豪大雨的水量。如果暴潮巨浪橫越沙洲,潟湖水位與外海趨平,則潟湖之海岸水庫功能即大幅降低,而暴潮巨浪直撲海岸,即引發海水倒灌,再加上山上、平地來的水,則西南沿海一帶即淪為水鄉澤國。因此為防止海水倒灌,需維護天然防波堤--沙洲,而沙洲的維護,其高度至少3M以上至5M,而寬度至少200M。

4.為避免海水倒灌,政府應每年編列預算來維護天然防波堤—沙洲。 過去大家認為沙洲的變化乃大自然不可抗力,聽任其自然衍化,但事實並非如此,沙洲之生、成、衰、敗,有其一套海洋動力學及東北季風風吹沙之邏輯,如果能適時、適地維護,則可確保潟湖、沙洲的永續功能。目前台南縣政府成立海岸保護課後,所進行之沙洲防護計畫如下:

(1)抽取潟湖內淤積之沙,作為沙洲加高、加固之沙源,而達到一方面疏浚潟湖及航道之淤積,二方面利用此一沙源,將沙洲加高至3M,並加寬至 100M,同時利用編籬定沙及海式固袋來鞏固沙洲,避免被海水沖刷流失。

(2)以抽取自潟湖及河口淤積之沙,來填補被海浪衝破之沙洲缺口,避免海浪直接撲打內陸之堤岸。

(3)在秋、冬之際,因東北季風盛行,造成沙洲小型沙塵暴,沙洲之沙源流入潟湖,導致沙洲流失變低,而潟湖則逐步淤積,經年累月,沙洲低於海平線,不僅海浪可以越過,且易被沖刷淤平,並逐步被侵蝕,如遇颱風暴潮,則容易成為缺口。因而每年秋冬之際,應先施作「防止風吹沙之攔沙設施」。

(4)在春天之際,在沙洲上種植保護沙洲之植被,以避免沙洲之沙源被東北季風直接吹走。

(5)由於水庫興闢後,本地海岸已成侵蝕型海岸,為避免此處沙洲被侵蝕,本府經實驗發現海式固袋可增加沙灘之生成,因此,於沙洲之低潮位線,放置海式固袋,在漲潮時會有離岸潛堤之效果,對於沙洲具有不錯的保護效果。

水利署寧可花錢作海堤、消波塊破壞海岸的景觀,而對於「天然防波堤」--沙洲,卻一直認為不是它的職責,真是令人遺憾!我們認為水利署應該正視沙洲是天然防波堤,是防止天災水患、海水倒灌最重要的一環,應責無旁貸負起責任來!

5.有關潟湖的面積大小多少,才能發揮適當的「海岸水庫」功能? 假設沙洲已完全堅固,可完全抵擋暴潮巨浪,則潟湖的面積大小多少才能發揮適當的「海岸水庫」的功能?此一課題,包含幾個變數,即:

(1)潟湖出海口的斷面(含寬度及深度)。

(2)集水區的總面積。

(3)潟湖的面積及深度(即可換算及量體及可容受之量體)。 實有必要進一步研究。

(三)應有防止地層下陷之決心及作為 地層下陷之原因很多,大家比較集中歸責於養殖業抽取地下水。政府應有決心提出一套兼顧解決養殖業者生存權、工作權及避免抽取地下水之方案。

六、區域排水與中央管河川之治水區別

中央管河川為了預防上游來自高山、丘陵廣大集水區之大水,大多需建造堤防,以阻擋來自高山丘陵之大水。但區域排水其集水區幾乎都是平地,少部分為丘陵地區,其集水面積較小,所以是否需如河川建造高提防?若因建堤防,反而妨害區域排水,是值得檢討的課題。

過去中央水利單位,即要求區域排水之橋樑提高2至3M,以符合治水之安全頻率,顯然存有區域排水蓋堤防之迷思!這是需要檢討的。

七、建道路及堤防均應作高程管理,並作「區域排水影響評估」

過去許多水患,皆因進行道路工程、堤防工程及開發土地而破壞地形地貌,甚至改變了原有的區域排水,但這些工程事先均未作「區域排水影響評估」,所以工程完工後,要再作修正卻很麻煩,花費的金錢也更多。因而實宜比照環評,應先要求開發單位作此評估及預防之道。

八、結語

地球暖化、暴雨暴潮的氣候正急遽惡化中,台灣的治水思維似乎尚未做好準備,本文係以地方政府第一線的經驗、觀察,加以人民受害所直接承受壓力之急迫感,以系統化思維的方法論,所提供的各項解決方案,在地方政府及中央可協助之財力範圍內,盡可能來實施,但也期待系統化治水對策,可成為全民治水公共政策的參酌基礎,共同為台灣的防災防洪而努力。

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