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2013年4月7日 星期日

司法凌駕政策-----吳乃仁與霧峰工業區

司法凌駕政策-----吳乃仁與霧峰工業區
       吳乃仁、洪奇昌因台糖背信案被二審判決確定,兩人即將面臨坐牢的命運!
       
       最近各界關心此案的不分藍綠的朋友,也都認知到兩項荒謬之點:1、「魏巍賣地,卻要前任吳乃仁被關」,2、台糖每年賣地數百筆,為何指控吳乃仁「違反祇租不售」?單憑這兩點,就足夠讓大家對司法產生懷疑!
       然而本案為了對付吳乃仁、洪奇昌,而受株連的公務員如劉錦枝(前台糖資產管理處處長),對國家公務人員勇於任事的打擊,所造成的寒蟬效應,對國家競爭力的傷害,恐怕也是難以估計的。

       而本案是因為「霧峰工業區」開發所衍生的司法糾紛,而其爭點在於:吳乃仁於台糖董事長任內,處理「霧峰工業區」預定地台糖土地出售予開發商〝春龍公司〞,是否有背信而圖利「春龍公司」?檢察官及一、二審法官認定吳乃仁背信的主要論述是:
1、改變「租賃設定地上權」原則,而為「公開標售」的背信;
2、為「春龍公司」量身訂作「意定優先承租權」,而減損土地的價格,並使其能順利取得土地。
3、低估地價(低於土地公告現值加四成),而圖利擬承購「春龍公司」。

「霧峰工業區」開發的時空背景及政策環境:
「霧峰工業區」的開發簡史:
        霧峰工業區位於原台中縣霧峰鄉,是一個民間依「促進產業升級條例」自行規劃報編開發的工業區,面積20.8公頃,規劃23區塊擬吸引23家廠商進駐。它從86年開始申請經濟部核准,88年3月11日與台糖簽定地上權設定協議書,92年4月份前春龍公司應擬進駐廠商的要求,向台糖提出改變租賃地上權之方案,而改採價購土地的需求,92年5月6日以前完成環境影響評估,也取得內政部同意變更為工業區。
       歷經六年多的努力終於在92年5月29日由陳水扁總統主持動土典禮。為了辦理雜項工程,需取得台糖核發土地使用權同意書,春龍公司於92年9月15日向台糖公司申請,並依台糖要求於93年1月8日繳納土地先行使用費4,847,706元(台糖開立的發票是"土地租金"),取得土地同意使用書,才能開始動工。93年8月份台糖將霧峰工業區的基地土地公開標售,春龍公司雖非最高價得標,但依意定優先承購權,仍可以依最高價取得最優先承購權。93年11月春龍公司交付土地於立隆電子等23家廠商。

「政府獎勵民間開發工業區」的時空背景:
       民國86年台灣正處於工業土地供應不足,土地價格高漲,而廠商西進外移加速,台灣面臨嚴重產業空洞化的危機。為回應當時的危機與土地取得利用的強烈需求,各界民意要求政府要「釋出農地」供作工業或其它用途;同時民意也強烈要求政府應釋出台糖土地,供作工業「根留台灣」及其它產業發展及「根留台灣」之所需。所以政府乃在民國85年訂定「經濟部所屬國營事業提供土地出租及設定地上權辦法」作為釋出台糖土地的依循。
       一般民間開發工業區,絶大多數都是為了「自己興辦工業之需要」(工業地自己用),才依「促進產業升級條例」提出申請開發,例如東帝士丶燁隆為了七軽及大煉鋼廠,而申請報編「濱南工業區」。
       而春龍公司所提出的霧峰工業區,並不是為了自己使用;而是應中部想要設廠根留台灣的中小企業界的請求,以民間身分扮演整合開發者的角色,站出來依「促進產業升級條例」自提開發「霧峰工業區」。其實這本是政府該做的事。所以列為「促進產業升級條例」應獎勵協助的項目;而且依「促進民間參與公共建設法(促參法)」第三條第一項第11款規定,「所謂公共建設,……包括重大工業設施」,工業區的開發當然是重大工業設施,所以也應該是促參法所稱的公共建設,應予鼓勵。
       早期民間業者自行開發工業區非常少,也非常辛苦!土地取得必須要業者自行取得,由於民間土地產權分散,所有權人眾多,民間開發業者要取得相當規模土地來開發工業區,非常困難。這也就是台灣民間開發工業區不多,而且規模不大。所以民國85年經濟部同意開放「台糖土地釋出」「作為工業區開發」,的確是一個進步。
       
       嚴格來講「春龍公司」提出「霧峰工業區開發」,並非第一個案例,台糖自行開發的萬大工業區就是一個先例。
       而春龍公司開發霧峰工業區,是否是「祇租不售,設定地上權」?其實完全不是這麼一回事,事實是:1、區內公共設施用地(例如道路等):依工業區開發相關規定,開發商春龍公司必須向台糖公司價購,並無償捐贈登記給縣政府。2、可蓋工廠的工業用地:進駐廠商要與台糖簽租約設定地上權。從這個事實可見多麼不公平:「道路用地」要開發商「買來捐給政府」,但「廠房用地」卻祇能向「台糖繼續租地」,完全祇站在「政府的立場」及「台糖公司保守的立場」思考!

「改租為售」的理由?是否有其必要性?

1、真的祇有「祇租不售」的原則嗎?
       如前所述區內的公共設施用地,依工業區開發相關規定,開發商必須向台糖公司價購後,無償捐贈登記給縣政府。所以祇租不售原則在公共設施部份,根本就是抵觸法規。而且也與事實不符。

2、「祇租不售」造成的不合理現象,引起「萬大工業區」集體抗租事件,台糖乃決定出售為宜:
       至於可蓋廠房的工業用地,則進駐廠商需跟台糖簽租約付租金丶設定地上權。這是相當不公平的規定:(1)進駐廠商,已經付給開發商一筆不小的權利金(相當於土地價金的幾成),以分擔公共設施開闢費用及公共設施購買的價金,及開發商合理的利潤。(2)因工業區開發後公告現值暴增,租金暴增(依台糖規定為公告地價的10%),而所以增值均因開發商的投資產生的價值,進駐廠商已負擔了高額權利金,再負擔暴增的租金,實在是有重複負擔的問題。(3)而且租賃後要設定地上權,也需再給台糖一筆權利金。由於諸多不合理處,所以台糖公司在高雄大寮開闢的「萬大工業區」即發生進駐廠商「集體罷繳租金」的問題;後來台糖公司為解決此一爭端,乃決定標售土地,結果以公告現值出售,仍然沒有廠商要買。

3、進駐廠商的需求:
       由於高雄台糖公司所開發「萬大工業區」的不合理角擔,造成集體罷租事件,在企業界流傳,所以廠商進駐意願低落。廠商乃要求價購取得所有權,以避免重蹈「萬大工業區」覆轍!而且廠商沒有土地所有權,地上廠房不容易融資。這也是為什麼「進駐廠商」要求春龍公司要取得土地所有權。所以在民間開闢工業區,在「萬大工業區罷租事件」後,「祇租不售」招商困難,而且衍生台糖公司後續的糾紛;所以台糖公司在萬大工業區罷租事件後,已決定「改租為售」問題相對單純化!

4、改租為售對台糖較有利:
       而且改租為售,對台糖也沒有損失,祇有更好。因為一次取得全部價金,當然對台糖最有保障,也最有利。如果分期收租金,不但增加更多的管理成本;而且廠商若經營不善,台糖可能收不到租金,也增加更多的風險!如果又發生萬大工業區罷租事件,如果再重蹈覆轍,對公司傷害也很大。土地已變成工業用地,且已蓋建廠房,已非台糖本業所需之用地,而且將來出售,進駐的廠商以承租人的地位也享有優先承購權,所以與其後續處理的糾葛,不如一開始就標售反而單純!

「意定優先購買權」存在的理由?是否必要?是否圖利春龍公司?
       法官認為本案台糖公司為讓春龍公司取得產權,而「量身訂作」修改內規,使經經濟部核准的「工業區開發興辦人」在標售的程序中有「意定優先購買權」。相關當事人就這個議題的辯護,顯得較弱有待加強!
「優先購買權的必要性?」

1、如果熟悉工業區開發的人,就了解工業區從提出工業區開發案的申請到完成程序,可以動工,可以說程序非常漫長,也花費不少心神及經費!其中光是環評環境調查資料最少要有一年以上資料,環評程序及區域計劃分區變更程序,都要經過各種專家委員層層烤問。於本案為例,前後經過六年的時間才可以動工,而花費經費不知多少!如果沒有優先權,則從向經濟部申請開發起6年的努力,時間金錢完全付之流水!

2、而最高價得標的廠商能否繼受環評的成果?能否繼受區域計劃變更的成果?恐怕也不能繼受,因為「開發主體」不同,當然不能繼受。所以最高價得標者,除了要繳土地買賣價款外,要開發工業區也必需從頭開始報編、環評、區域編定變更,從頭再花個6年的時間,光是資金押在那裡的利息負擔就是很大的成本,而且恐怕時機也會有所改變。所以不但「原始自提開發者」6年的努力泡湯,而得標人也將是另一場夢魘的開始;至於「原始自提開發者」能否告經濟部、台糖公司則是另一個課題!

3、而且既然賦予「原始自提開發者」可以直接承租設定地上權的權利,不需「公開標租」的程序;而且將來承租設定地上權人在標售時,也當然取得法定優先權!例如台糖在高雄開發的萬大工業區,在本案發生前即採取公開標售,而進駐廠商皆有優先承購權。則在購買的政策採公開標售時,賦予「原始自提開發者」「意定優先承購權」也非不當。

4、而且現實上「霧峰工業區」在2003(92)年5月29日就已經當時陳水扁總統主持動土,2004(93)年8月公開標售時,當時工程就已施作將近完成;如果台糖沒有賦予原提案人春龍公司「優先承購權」,而由其它廠商得標取得土地,則春龍公司已完成的工程,如何解決?能夠移轉給得標者嗎?又如何計算其已投入的資金及各項合約?所以這不是單純土地標售的問題,而是整體工業區開發複雜的多面向課題,不賦予提案人優先購買權,勢必使其權利、義務陷入糾葛,而使霧峰工業區無法完成,成為一個糾葛死案!而陷政府推動「產業根留台灣」的政策美意么折。

「促參法賦予原提案人優先承做權」】
       而依「促進民間參與公共建設法」(以下簡稱促參法)第三條第一項第11款「重大的工業建設」為「公共建設」的一種,而「開發工業區」應視為「重大的工業建設」,應無疑異!而依法第46條「民間自行規劃申請參與公共建設之案件」也是獎勵的項目,依其子法「主辦機關審核民間自行規劃申請參與公共建設案件注意事項」第十三之規定:「主辦機關……公開徵求其他民間投資人者,評選時民間申請人得享有優惠條件或優先承做權」以保障原提案人。
       而在「霧峰工業區」開發案,應符合「促參法」公共建設之規定,而「春龍公司」就是該法第46條所稱「民間自行規劃申請參與公共建設」的「原提案人」。賦予春龍公司「意定優先承購權」,正是「促參法」及其子法所賦予的法定「優先承做權」。
       所以吳乃仁任台糖董事長時,提案修改內規賦予原提案開發者「意定優先購買權」,不但是為了實踐「產業根留台灣」的大公政策,而且也是推動「霧峰工業區」開發,在現實上「而且不得不採取」的必要政策決定,同時完全符合促參法及子法所明訂的「優先承做權」的規範。

「土地法104條承租人優先承購權」
       而且春龍公司也自93年1月份起,按月給付台糖公司土地租金,並在開發基地上施作工業區的各項公共建設工程。而直到93年8月份公開標售時,已經支付了超過8個月土地租金,所以租賃關係已經發生!依土地法第104條之規定「基地出售時⋯⋯承租人有優先購買權」,春龍公司與台糖公司雖尚未有地上權設定登記,但在雙方合意繳交租金,並給予春龍公司開發建設施工,雙方已存在著租賃關係,所以依土地法104條之規定賦予春龍公司優先權並無不妥!

       1999年台灣發生921大地震,而霧峰正是當時的重災區,全民及政府均投入災區重建,而產業重建,讓災民能在故鄉有就業機會,非常重要。而霧峰工業區的開闢,不但讓廠商能根留台灣,讓立隆電子、立富精機等23家廠商留在故鄉,更有意義的是,它讓重災區的霧峰能夠很快的靠民間的投資而站起來。這就是一個有擔當的政府及公務員,願意在法律容許的範圍內,在合情合理的條件下,協助產業排除投資障礙,並為人民創造就業機會!這樣的公務員是國家的寶,也是社會的寶,我們要感謝他們,並向他們致敬!
       
       我是一個法律專業者(七年執業的律師),9年的立法委員的政策與立法的實戰經驗,9年的台南縣長的行政經驗,開發過3個工業區、3個新市鎮、2個農業科技園區。從國家政策的高度、工業區開發的實務、以及促參法規的明確規定,我審閱了台糖公司在吳乃仁董事長任內及劉錦枝處長處理期間,針對霧峰工業局所作的兩個重要決策:1、「公開標售」取代「租賃地上權」,2、賦予提案人「意定優先承購權」,此兩項決策對台糖並無任何損害,反而避免台糖公司陷入不必要的風險與可能的糾紛。而兩項決策確讓「霧峰工業區」能加速完成,廠商根留台灣,而霧峰重災區能快速恢復生機。他們倆人的作為應值得我們肯定。
      
       然而政府也有應加檢討,政府對於民間要求釋出台糖農地,鼓勵民間參與開發工業區,以利廠商根留台灣,此一需求雖經20年仍然存在。但政府卻一直缺乏一套更務實而週延的規範,而讓民間開發業者摸著石頭過河,也讓公務員及台糖公司的政務首長及員工,都陷入不確定的司法風險。而我們的司法人員的訓練,往往祇盯著法條的法律構成要件,而且用「懷疑的自由心証」;而輕忽了「國家政策背後的精神」,「工業區開發的實務問題」,「原提案人的保障」,這些愈複雜的問題,司法的出錯率愈高,司法的風險也愈高。國家要進步,應該早日有一個更務實而週延的規範。

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