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2016年7月12日 星期二

台灣民選總統二十年的民主化經驗與檢討

新世紀智庫論壇-陳雪琴、蘇芳誼記錄整理

在五二蔡英文總統就職前,台灣新世紀文教基金會舉辦「台灣民選總統二十年的回顧與檢討」座談會,回顧過去二十年來在台灣所發生的民主運動,特別是一一剖析三次政黨輪替的原因,其實相當有趣。
壹、三次政黨輪替的剖析
 一、第一次政黨輪替(2000)是偶然
  台灣有史以來第一次政黨輪替是在2000年,現在回想起來那時候算是最激昂慷慨的時代。其實,2000年總統選舉阿扁總統異軍突起當選總統,讓大家感到相當意外,要不是那一年剛好遇到宋楚瑜也出來參選總統,中國國民黨分裂為李連與宋兩個陣營,加上當時社會的氣氛還存在著相當嚴重的「省籍情結」效應發酵,終於促成了台灣史上第一次的政黨輪替。
  等到2004年阿扁總統尋求連任時,又發生了幾件事情,「二二八牽手護台灣」是其中主要的關鍵之一。200421日當時個人擔任台南縣縣長,率先於台南縣發起舉辦手牽手運動。當時,阿扁總統要爭取連任,當時大家並不看好,因為民調數字顯示,連宋配與阿扁之間的差距很大,幾乎到達三比一的程度。最後為什麼阿扁總統能夠逆轉勝?大家回想這個過程很有意思,單靠「二二八牽手護台灣」活動在全台各地舉辦似乎還不夠,還要加上「三一九槍擊事件」的兩顆子彈,又再加上「省籍情結」與「護台情結」兩效應同時發酵,最終也險勝連宋陣營兩萬多票(大約贏0.228%)。這兩次的總統選舉,陳前總統贏得有點意外,在某些程度上來講,說不定也是天意。
 二、第二次(2008)政黨輪替—馬英九時代的開始
  政黨輪替的理由,不外乎陳前總統陷入貪腐的爭議問題、紅衫軍發動倒扁運動,以及處理經濟發展與兩岸關係等治理效能不彰,加上「省籍情結」效果大幅度遞減,使得2008年馬英九競選總統的氣勢正旺,民主進步黨無法扭轉劣勢最終大敗。等到2012年馬英九競選連任時,陷入嚴重治理無能的困境,雖然馬英九政府全面傾中的路線,引起社會的反彈,加上治理效能不彰的,民眾對其施政的滿意度低落,但是馬英九最後還是險勝民主進步黨候選人蔡英文八十幾萬票。
 三、第三次(2016)政黨輪替—蔡英文時代的降臨
  這次蔡英文能夠當選,有以下幾點理由:(1)馬英九政府嚴重的治理失靈,成為台灣人民對其治理台灣八年來的評價。(2)馬英九政府採取全面傾中的政策,不僅造成台灣對中國的依賴越來越加深,對台灣的競爭力沒有提升反而大幅下挫。(3)馬英九政府放任中國的侵略勢力有計劃地介入台灣的傳媒、政治、經濟的發展。同時,馬英九政府又快馬加鞭推動服務業貿易協議與加速落實「一中框架」的政策,使台灣陷入被中國併吞的危機。對於中國國民黨政府在中國的壓力和滲透之下逐漸走向新黨化,接受與中國統一的趨向大於保護台灣的決心,引起大多數台灣人民的警覺,特別是年輕世代強力抗中護台的意識,最終引爆「太陽花學運」的誕生。(4)貧富懸殊的差距擴大,出現大量貧窮化的問題。(5)省籍情結逐漸消失,抗中護台的共識成型!由太陽花學運主要成員的組成,可以看出台灣內部「省籍情結」的問題幾乎快要消失,以太陽花學運的主要領袖之一吳崢為代表,他的父親是我同學,政治傾向屬於深藍,他的祖父則是黃埔軍校畢業,他們絕不會想到吳崢竟成為太陽花學運的領袖。吳崢與賴勁麟的女兒賴品妤還是好朋友,由此可見,從台灣年輕一代在太陽花學運的表現來看,原本省籍情結早已消失於無形。
貳、二十年來台灣發生的政治大事
  從另一面向來看,這二十多年來台灣發生不少政治的大事,可能大家都忘記了,在此提出幾項來說明:
 一、1996年召開國家發展會議(12/2312/28
  1996年李登輝總統當選台灣第一位人民直選的總統,李登輝總統隨即召開國家發展會議(以下簡稱國發會),國發會提出很多的議題,其中包括:當時的連戰是副總統兼行政院長,立法院認為他沒道理可以同時兼任副總統及行政院長,拒絕連戰進入立法院報告。當時的中國國民黨在國會內是脆弱過半,總統如果要提名新的行政院長必須經過立法院的同意,連李登輝總統所提名的行政院長人選也沒有把握一定可以通過。
  1996年特殊的政治環境下,召開國發會的目的是處理凍省的問題,然而為了配合凍省,立法院立法委員的人數從一百六十多位增加到二百二十五位。另外,國發會還通過行政院長改由總統任命,毋需經過立法院同意,取消教科文預算下限等決議。

 二、單一國會或是雙國會的十字路口
  1996年召開的國發會議,無疑是開啟一個藍綠合作修憲的契機。不過,當時台灣對於要變成兩個國會或一個國會並沒有一致的共識。當時的政治氣氛還不明朗,徘徊於單一國會或雙國會的十字路口,我們認為台灣走向雙國會其實沒有這樣的歷史條件,因此開始倡議推動單一國會的運動。1999年的夏天,個人利用十六天的時間,從屏東走到台北推動廢國代苦行及大遊行。在社會的壓力下,當時第三屆國民大會代表負責很重要的修憲任務,其中一個重要的主軸就是國民大會代表的延任案,其實這就是回應社會期待,建立單一國會的修憲。
  1999年第五次修憲的主要內容,除了國民大會代表的延任案之外,還有國民大會代表與立法委員同時改選,將第三屆國民大會代表的任期延後與立法委員同時舉行。國民大會代表的產生改為政黨比例代表制,依照立法委員各政黨的比例代表分配國民大會代表的名額。
  因為推動修憲,使得國民大會代表選舉暫時凍結。一般估計如果2000年國民大會代表與總統一起選舉,陳水扁總統要當選是難上加難,因為合併選舉比較好買票,買票的效果也較大,沒想到國民大會代表選舉的凍結,卻影響2000年總統大選的結果,但這個議題卻很少人在討論,其實國代凍選可能真的影響歷史的發展。然而,2000年總統選舉結束後,同年324日大法官會議針對國民大會代表的延任案提出解釋。大法官會議第499號解釋文指出國民大會代表延任的修憲案違背修憲的正當程序,宣告即時失效,如此一來使得國民大會必須立即重新改選!
 三、曲折的廢國大之路
  2000320日只有單純選舉總統,民主進步黨陳水扁在強敵環伺下當選總統,由於中國國民黨候選人連戰得票數最低,比宋楚瑜還低,當時中國國民黨評估如果國民大會立即進行改選,宋楚瑜籌組的親民黨勢必投入大選,如此一來,勢必造成中國國民黨更大的分裂。為了避免中國國民黨進一步的潰敗,於是國、民兩黨乃合作進行修憲,將國民大會代表定位為任務型國代。2000424日展開憲法第六次的修正,國民大會做了一個具有歷史性的決定,「自我醃割」任期到519日,從424日修憲到519日任期結束。可是,要這些國民大會代表「自我閹割」無疑是損害其權益,為此,聽說當時的中國國民黨為了避免國民大會代表再選舉,也避免中國國民黨的崩解,同意將國民大會代表延任的所有薪水、福利都提供給那些黨籍的國大,這樣才能順利解決。
  總結而言,台灣第六次修憲的結果,將國民大會代表改為任務型國民大會代表,依照政黨比例代表產生。司法院、考試院、監察院以後的提名,這以前是國大的職權,都改為立法院的行使同意權,整個國民大會的職權移到立法院來。所以,單一國會其實就是這樣子來建構的。

 四、立委減半
  在這二十年期間,立法院的立法委員人數因為凍省的關係由原先一百六十幾位突然間變成二百二十幾個,許多地方型的省議員相繼都跑出來進入國會,立法品質並未同步提升,以致於社會上提出立委人數減半的訴求屢見不鮮。在阿扁總統的任內,林義雄先生積極倡議立委減半運動,給中國國民黨與民進黨都帶來不小的壓力,最後兩黨同意進行修憲解決立委人數減半的問題。20048月立法院提出憲法修正案,決議將於2005514日選出三百位任務型國民大會代表,67日複決通過憲法修正案。內容包括:(1)廢除國民大會;(2)立法委員席次減為一百一十三席,選制改為單一選區兩票制;其中不分區立委席次34席,區域立委69席(3)修憲程序改為,除了立法院四分之三通過外,尚需由公民複決。
 五、從二都五都六都
  除此之外,在2009年馬英九總院任內,台灣的地方自治也發生重大變革,台灣的地方自治也從過去的二都變五都、2014再變為六都,這也是這段時間一個很大的變化。台灣現在將近百分之七十幾的人都居住在六個直轄市內,剩下不到百分之三十的人分布在其他的縣市,出現直轄市與一般縣市的一國兩制。台灣現在有六個直轄市,或許大家可能都忘了,過去台北市是如何變成直轄市?簡單而言,就是為了選舉,由於中國國民黨黨籍的候選人選不贏高玉樹,既然選舉總是選不贏,乾脆把台北市升格成直轄市,讓高玉樹參加行政院的院會,然後再將高玉樹納編、收編,甚至提拔高玉樹接任交通部長而台北市長就不選了,改為官派。此外,高雄市的升格情形也是一樣,在高雄市每次選舉中國國民黨的候選人也是贏不了王玉雲,然後就將高雄市也升格直轄市,把王玉雲的政治勢力收編起來,以後就不用選了。台灣並沒有很認真去檢討行政區劃分的問題,以致於今日我們有了二都、五都、六都,也出現不少問題,例如:將高雄縣市、台南縣市與台中縣市進行合併,但是為何北北基、新竹縣市、嘉義縣市卻不能合併?而且變為六都後,原來鄉鎮市長地方自治需民選,現在則通通改為官派,導致有一千萬人本來有鄉鎮市地方自治,現在都改為官派,也造成是否應恢復地方自治的爭論!這些都是台灣近二十年比較大的變化。
參、二十年來世局變遷與科技經濟發展對台灣的挑戰
  在這二十年內,不僅是台灣變化很大,世界的變化也很大。包括:一、隨著中國的崛起、兩岸的經貿關係快速的變化,台灣對中國貿易的依賴度不斷擴大。二、亞洲的崛起,亞洲時代的來臨,同時也改變全世界的經貿版圖。過去,以歐洲、美國為發展主軸的經濟發展模式,隨著中國經濟實力的崛起之後,大家都注意到中國經濟市場發展的潛能,若再加上亞洲其他國家包括印度與東南亞地區,總人口數加起來超過二十億的人口,亞洲發展的潛力不容忽視。三、數位網路科技改變全世界成為一個地球村,也改變整個世界的模式,從商業模式、生產模式到現在所謂的自動化、機械人、無人工廠,到政府與人民的關係,例如中東的茉莉花革命,整個數位化的延伸。加深地對世界的影響。四、台灣發生太陽花學運之後,台灣人的共識是否隨之成形?顯然,觀察2014年與2016年的選舉結果可知,台灣人對於保護這塊土地的共識,看起來應該大體上是形成了。五、中國在經濟快速成長之後,共產黨一黨專政體制是否能夠繼續維持?中國大陸未來勢必面臨民主轉型的高風險危機期?我認為這是一個全世界共同關注的大課題,尤其是中國現在的經濟要繼續維持7%的成長,似乎很困難。近來,中國又要擴大推動基礎建設的發展,顯然中國高成長的態勢,現在想要軟著陸是有困難的,所以他們開始加強基礎建設的投資。由此可見,中國其實正處在一個危機四伏的態勢,不少有錢的人不看好未來發展以及擔憂生命財產的不安全,所以紛紛都外移民到歐美加澳各國。。
肆、台灣內部面臨可持續性及經濟塌陷的危機
  台灣當前面臨的危機,不外乎以下五點:一、連續十年以上少子化的危機,將造成台灣經濟、社會、財政發展無法持續的危機!連續超過十年的少子化現象,一對夫妻出生率不到一,未來有能力繳稅、繳納社會保險金的人變得更少而且負擔將加重,將承受更大的壓力,能夠參與經濟活動的人也大幅減少。二、貧富差距加速擴大,大量貧窮化問題!三、南北差距及城鄉差距加速擴大!四、世代落差及社會矛盾愈來愈大。五、台灣是否能夠克服連續十五黑的發展困境,來自中國紅色供應鏈的挑戰,已由過去的資通訊(ITC)產業擴大到傳統產業,這對台灣經濟的發展確實帶來很大的考驗。
  面對上述種種的挑戰,台灣該如何因應一個快速全球化及網路數位化新時代的到來,我們的媒體環境如何隨之因應、教育如何推動改革,同時面對整個亞洲崛起新趨勢,台灣如何推動具體可行的新南向政策,這都是台灣當前面臨新格局的世界的挑戰。
伍、如何良善治理?
  台灣推動總統直接民選二十年之後,台灣有了很大的轉變,其實世界也改變很大。對此,因應未來發展的挑戰,我們是不是應該考慮有關良善治理的問題?這個良善治理的問題涉及到以下幾個層面:
 一、直選總統後,台灣是否有良善治理的問題
  總統直接民選之後,掌握了實質的權力,然而實際上在做任何重大決定時,總統並沒有與重要內閣閣員開會討論。由此可見,在此以一個公司的管理為例,第一線掌握這些資訊、最有權力做決策的領導人,卻沒有辦法聽到不同正反的意見,也就是說沒有辦法在一個會議裡整合各種不同意見之後再做最後的決定。因此,台灣最需要檢討的就是良善治理的問題,為何中央政府治理的效能,大家普遍都不滿意,這既牽涉到人的問題,也涉及到制度的問題。
 二、憲政體制與良善治理的關係
  在憲政體制與良善治理之間的關係上,剛才提到的不論是司法改革—頭重腳輕的司法制度;考試院、監察院是否仍有存在的價值?立法院是不是要改革?包括過去蔡英文主席曾提過的台灣未來要不要朝向德國式的聯立制?要不要適度的增加立法院的席次?如果照德國式的聯立制,就是不分區的比例跟區域算起來人數要增加等等。另外,還有總統制、內閣制或雙首長制(偏總統制或偏議會制)?是否有重新檢討的必要。
 三、地方自治與良善治理的關係
  地方良善治理困難的原因在於地方存在著買票、黑金、地方派系分贓把持等問題並沒有解決,而且地方優秀的各行各業人才,無法參與地方公職。究竟這個問題要如何來解決?有人提出廢除鄉鎮市長的選舉,由於鄉鎮市長的選舉涉及到各地方派系與黑金的利益,當然廢除鄉鎮市長的選舉雖然可以排除上述負面因素的影響,但是相對的它也會造成城鄉差距加速擴大的弊病,造成地方發展受限,尤其是鄉村地區加速邊緣化等等問題,所以這是值得檢討的所在。
  對此,個人建議的是鄉鎮市的選舉制度應參考歐陸的作法,歐洲的地方選舉其實都是採取所謂全政黨比例的方式,在地方選舉基本上採取「政黨比例代表制」也就是投政黨票而非投給個人,以多數黨的名單中領銜第一人為鄉鎮市長,但不是首長制而是會議制,參與事前的決策而非事後的監督。這種利用制度設計阻止買票黑道勢力的滲透、黑金與地方派系分贓的機會。,若改由全政黨比例代表制,可以完全杜絕買票、黑道漂白,也可以簡化選舉成本,以及當選之後。公職維持成本過高。最重要的是全政黨比例代表制,可以鼓勵優秀的人才或年輕人可以回故鄉擔任地方公職為民服務。
  因為直轄市升格廢除鄉鎮市長選舉,改為官派後是否就能夠良善治理?這也是一個重要的課題。基本上取消地方自治,除了造成六都內的區沒有自治權,台灣其他十三個縣市仍維持鄉鎮市自治,形成一國兩制的奇怪現象之外,另外亦造成事權集中於市政府各局處,區長既無權、也無資源,效能恐將大打折扣!簡單來說:原屬於鄉鎮市長管理的清潔隊,現改為環保局管理,各區的區長不一定可以指揮調度清潔隊。當然這幾年的實驗看來,對於瓦解的地方黑金體制有一定效果,但也造成市政府集中權力,城鄉差距加速擴大,地方缺乏自主發展權的危機。所以建議直轄市的區英採適度整併後,並應恢復區自治才對。
  至於,村里長有必要選舉嗎?這是一個沒有被提出來討論的課題。目前台灣的村里長根本沒有自治權、沒有公權力、也沒有預算編列與人事權。目前直轄市的區長是官派的,反而更小單位的里沒有自治權,里長卻是民選的,這是全世界獨一無二的,向當矛盾的現象?基本上,沒有自治權就不適合再舉辦公職選舉,而且選舉里長是造成地方分裂的根源,同時村里長與社區發展協會雙頭馬車的方分裂的問題比比皆是,所以將村里層級選舉取消,而單純以社區發展協會,純粹的民間團體來推動村里級公共事務即可。這在良善自治未來制度檢討時需要去解決的問題。
陸、結語
  保護台灣獨立自主自由的民主體制已成為台灣社會的主流共識,中國國民黨逐漸走向新黨化,這種偏離主流共識的發展使其再也回不了頭。為什麼中國國民黨無法回應台灣人的訴求,因為中國的勢力早已滲入其中而讓中國國民黨再也回不了頭。個人認為未來中國國民黨要再成為台灣主流政黨會有很大的困難,他們大概已經沒有什麼機會了,因為整個台灣主流的價值,是要維持台灣的獨立自主,與中國國民黨的信念背道而馳。
  台灣未來必須面臨的挑戰,可能是「良善治理」及「社會公平正義」的矛盾,這可能是台灣未來發展的主要戰場,尤其是台灣經濟的競爭力如何再提升?另外,全世界發展的潮流,許多有錢的財團資本家特別是中國大陸境內有錢的人陸續都逃離中國,這些人的立場基本上是反對中國獨裁政權的。因此,我們過去思考台灣人的未來始終以台灣人為主體進行思考,未來是否可以納入所有反對中國共產黨一黨專政的這些人,將他們納入成為台灣鞏固民主、自由聯合陣線的一員,如果能夠將這些人的能量吸納進入台灣,相信對於台灣未來的發展是有幫助的。過去我們從事台灣獨立運動的人,習慣將這些人視為外省人,其實這些人對於台灣現在的民主發展與自由開放的環境,反而高度的肯定。許多人都在想,香港的自由民主在一國兩制下也岌岌可危,未來有無機會來台灣發展,甚至在台灣置產,對其個人的身家財產更有保障。所以,台灣未來可以扮演的角色就是成為全世界一個反共聯盟的核心,2016年總統、副總統與立法委員的選舉結果,確認了台灣人有保護自由、民主人權的立場,這是未來我們大大發揮與國際社會重視民主、自由、人權等普世價值的國家結盟的機會。

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