台灣農業人口老化，平均年齡已超過63歲，不但政府一年要付560億元以上的老農津貼，而休耕面積高達20萬公頃，每一年的休耕轉作補助預算約一百億元。所以老化丶荒蕪已經成為不少農村的寫照。但年輕人想要回鄉從農卻面臨不容易取得農地來耕作；而專業農民經營農業有成者，卻面臨農業勞工不足的根本問題，而要求開放農業外勞；而青年農民要回鄉或進鄉從農，或農民要擴大農場經營面積，卻也面臨要取得農地的困難！
一丶領老農津貼，再領休耕補助，卻不需退休：
這就是台灣農業目前面臨的自相矛盾困境的寫照！一方面政府給付老農津貼，但老農卻不需退休。而且為了能夠領取老農津貼，明明已年邁無力從事農業經營或耕作，卻也不願意將農地出租（表面上的理由是害怕農地再被三七五租約，要不回來），而寧可休耕，再領取政府給的休耕補助。
二丶租金因休耕補助提高而墊高----真正從農者反受苦：
但真正需要農地耕作的人卻不易取得土地，因為很多農民仍然擔心有三七五租約問題，怕農地租出去要不回來。而且即使租到，也必需付出比休耕補助更高的不合理的租金，否則根本就租不到農地。所以休耕補助一再提高，表面上是照顧農民，但實際上卻是害了真正有心從事農業的專業農民！
三丶 農地細分，農民平均耕作面積太少：
而台灣農地細分，平均一個農民的耕作面積僅1.1公頃，如何提升真正專業農民的經營規模？提高農民的收入，才能吸引更多年輕的農民回鄉或進鄉從農；並進而才能提升國家糧食自給率，及提昇台灣農業的產值及國際競爭力。
解決台灣當前百病齊發的農業問題，我認為最關鍵的政策，就是如何調整農業人口年齡結構，吸引年輕人回鄉從事農業。但要如何吸引年輕農民返鄉呢？當然提高專業農民所得是關鍵，而其中耕作面積太小，不能達到經濟規模，就是關鍵因素。所以年輕地專業農民容易取得耕地，來從事耕作，是農業及農地政策改革的關鍵。其實祇要農民年輕化，就相對的學習動機及學習能力，及應用現代資訊科技、自動化科技的能力丶及國際化的視野，自然提高很多，台灣要達到提高農業精緻化丶知識化丶科技化丶市場化丶國際化的目標，將可加速達成。而如何達到農業從業人口結構年輕化，容易取得耕地，我認為關鍵就是「老年農民離農退休制度」的建立。
四丶老年農民離農退休條例草案：
其實1998年9月29日我還是第三屆的立法委員（我的第二任立委任期）時，就已提出非常具有創新性的「老年農民離農退休條例」。1999年3月月第四屆因開始實施屆期不連續，所以再度提出此一法案！可惜到目前政府部門尚設有正式版本！歷經17年了，當時老農津貼祇有每個月三千元，而後歷經四次總統大選，每4年選一次，每選一次就調升1千元/月，到了2012年已調高到7000元/月。
草案的內容規定：
（一）獎勵制，非強制制：年滿65歲的老農得申請辦理離農退休。
（二）離農退休條件：1、年滿65歲的老農。2、必須交出所有農地的耕作權予農地庫。
（三）成立"農地庫"：專責管理老農所交出的土地耕作權的農地，的承受及出租業務。
（四）農地所有權與耕作權分離：離農休的老農仍擁有農地所有權，可以繼承丶自由買賣。
（五）對於老農離農退休者的給付標準，分為：1、基本給付及2、變動給付。
1、基本給付包括：（1）老農津貼：3000元/月，（2）離農獎勵津貼：2000元/月。
2、變動給付：相當於租金的給付，因"面積"及"一般農業區及特定農業區"而不同，
（1）一般農業區7000元/月．公頃（84000元/年·公頃）。
（2）特別農業區（7000元+3000元）/月·公頃（12000元/年·公頃）
（六）喪失離農退休給付請求權：1、農地全部出售。2、收回農地自耕。
（七）離農退休除了離退給付外，仍享受農保及全民健保農民之權利。
（八）農地庫出租予農民，不適用三七五租約。
五丶2011年蔡英文競選總統的「離農津貼」：
老農離農退休制度，隨著我離開立法院返鄉當縣長後，就沒有人再提起這種政策了！一直到2011年總統大選年時，小英在2011年10月提出了「離農津貼」的政策，但配套的離農退休制度的規劃，卻沒有提出。當時馬政府也跟進，說要發放離農津貼，而且也要編列預算。
六丶附屬於小大政策的離農津貼：
大選後馬英九得到勝選，我原先樂觀預期馬政府可能實施老農離農退休制度。選後媒體似乎也曽報導農委會已提出離農津貼送行政院，我原以為馬政府是規劃老農離農退休制度，但2014年10月向農委會查証，卻得知目前農委會及行政院並没有此規劃，而祗有離農津貼自2012年開始實施；但因為沒有宣導，所以實際從2013年才開始實施。但其所謂的離農津貼祇是附屬在小地主大佃農的租約下，為了提高老農簽定租約的誘因，每公頃每月發給2000元的離農津貼，但簽一次祇有三年，而附着於小地主大佃農政策！
七丶小地主大佃農政䇿，能否解決當前農業困局？
因為休耕最高達20萬公頃，所以馬英九當選總統後，推動小地主大佃農的政策，一方面透過獎勵補貼吸引大佃農，並且提供租金補貼使小地主農民出租的租金提高，而誘引農民出租農地。同時又配合將休耕的農地，由原來可以兩期休耕，而限制為衹能最多一期休耕。因而大幅減少休耕的面積。但靠補貼的制度，終究會衍生一些市場扭曲的不合理現象。
（一）基本上無法達到真正老農離農退休的目的：
由於離農津貼是依賴在小地主大佃農的正式租約上，必須有正式書面租約，而且期限也衹有租期的期限內。所以毫無真正離農退休的效果！
（二）過度依賴保價收購及政府補貼，沒有顯著的產業高值化效果：
目前小地主大佃農的政策執行結果，大佃農所栽種的品項，看來仍然是過度仰賴政府保價收購的產品，例如稻米或玉米，甚至導致稻米生產過剩；並且集中選擇有政府"轉作補助"的作物。而且對於農民土地的租金，是以休耕的補助及轉作的補助來給付，大佃農幾乎不必負擔租金。這對於農業的產業高值化，以及轉型升級，其效益不大，恐怕仍然值得檢討。
（三）補助集中少數人的不平，反而造成不公平競爭：
而且小地主大佃農的政策，在民間已經造成一種，補助過度集中到"大佃農"身上，一般小農逐漸覺得政府在圖利有錢的"大佃農"的不平的聲音，甚至認為是"財團化"的說法！當然這種說法也不儘然完全正確，但也是一個不可輕忽的心聲！
小地主大佃農對於減少休耕面積，擴大經營規模有幫助，但對於農業高值化丶農業年齡結構調整年輕化幫助不大，而且資源分配不患寡而患不均，反而造成公平競爭的疑慮！
八丶如何重新規劃"老農離農退休制度"?
從最初提出老年農民離農退休條例草案，迄今已歷經了17年的時間，台灣農民平均年齡更高，土地零細化更嚴重，而農地棄耕的面積更大，所以建立老年農民離農退休制度，更具迫切性。
同時減輕農民進入農業丶取得農地耕作的障礙，並減輕專業農民擴大經營規模的障礙及負擔，增加農民的經營規模，提高其收入，也是吸引年輕農民回鄉或進鄉從農的關鍵！
如何規劃在新的農業環境下的老年農民離農退休制度？
（一）規劃的原則：
1、本規劃案，最重要的目標就是，整合現在幾項相互矛盾的補助政策，在"不增加政府的財政負擔"下，達到老年農民離農退休，讓年輕人進鄕從事農業的政策目標！
2、 本規劃案針對目前一些補助政策扭曲了沒有競爭力的農業生產的獲利性，反而造成有競爭力的農業品項無法取得生產的農地，造成市場扭曲，農產業無法有效升級。所以針對離農退休所交出的農地，取消休耕丶轉作的補助，希望達到農業產業項目間有公平競爭機制，而達到農產業高值化丶"升級轉型"的目標。避免繼續倚賴政府的補助的「補助型農業」，而造成反陶汱！
3、 本規劃案實施後，現行小地主大佃農政策將取消！而欲承租土地者，可直接洽各地農會所管理的農地庫，直接承租。有意農作的專業農，比較有機會取得較完整的區塊來耕種！
九丶詳細規劃內容：
（一）獎勵制：
凡年滿65歲的老農，「得」向農業主管機關，申請離農退休。亦即採取自由申請，而"不採取強制"的方式辦理離農退休。因而必須要有誘因，有獎勵！
（二）離農退休條件：
1、年滿65歲的老農。
2、離農退休的老農，必須交出所有農地的耕作權予政府成立的專責「農地庫」。
（三）成立"農地庫"：
政府應成立「農地庫」，專責管理老農所交出的農地，予以承受，並辦理相關出租業務。承租農地的農民不需要跟老農簽約，而由農地庫直接與農民簽約。農地庫在各地方可以委由各地農會，辦理農地庫委託之相關業務。
（四）農地所有權與耕作權分離：
離農休退的老農，仍擁有農地所有權，可以繼承丶自由買賣。但耕作權則必然完全交出。
（五）離農退休的給付標準：分為：1、（基本給付）+2、（附加變動給付）。
1、基本給付：繼續領取每月7000元的老農津貼。（7000元/月*12月/年=84000元/年）
2、附加變動給付：
（1）一年兩期休耕補助：
「離農退休」視同將農田長期出租給國家的「農地庫」，等於是一年二期完全休耕，但不需要作翻耕丶栽植綠肥，而可以平白領取二期休耕補助，這就是相當於國家每年付給農民的租金。所以一年一公頃可領取45000元/公頃·期*2期/年=90000元/公頃·年。這個金額比目前民間的租金約70000元---80000元/公頃，要略高些。但租給民間，農民怕被民間375租約。但租給國家應該比較放心！
（2）是否另外再給付離農津貼？
由行政院最後作政策決定！但個人傾向不需要再給付離農獎勵津貼。
理由是：因為一般每期休耕，農民扣除翻耕、灑種丶再翻耕，扣除相關成本，一公頃實得約28000元，還不到30000元，兩期合計實得僅56000元---60000元左右。如果參與離農退休，可以實得增加達90000元（約增30000元----34000元）。
（3）是否可以領取農地庫再出租的租金收入？
既然離農退休是出租給政府，政府已經付了老農相當於兩期休耕的租金，那麼政府再轉出租給其它農民的租金，老農離農退休者就不應該再領取轉出租的租金。
3、附加變動給付，隨加擴大而遞減：
附加變動給付，隨着農地面積較多者給付變多，形成富者愈富，為平衡社會公義，所以採取面積愈大，邊際給付遞減的政策：
（1）0-1公頃-----100%：4.5萬元*2=9萬元+8.4萬元=17.4萬元/年。
（2）1-2公頃-----100%：9萬元，26.4萬元/年。
（3）2-3公頃-----90%： 8.1萬元，34.5萬元/年。
（4）3-4公頃-----80%： 7.2萬元，41.7萬元/年。
（5）4-5公頃-----70%： 6.3萬元，48萬元/年。
（6）5-6公頃-----60%： 5.4萬元，53.4萬元/年。
（7）6公頃以上--50%： 4.5萬元/公頃，7公頃：57.9萬元/年。8公頃：62.4萬元/年。
（六）是否可以再收回自耕？
老農離農退休後，原則不能再收回自耕。但如果子女有意從農，則可以申請收回自耕。但如果承租人種植多年生作物，必須給予合理耕作的年限後，才能收回。
（七）離農退休老農出售農地，是否喪失離農退休給付請求權？是的。
（八）離農退休的老農，除了繼續領取老農津貼及離農退給付外，仍享受農保及全民健保中，有關農民之權利。
（九）「農地庫」將離農退休者交付的農地轉出租予農民，不受民法443條丶土地法108條之限制，而且也不適用耕地三七五減租條例之規定。
（十）「農地庫」出租土地給專業農民及新農民，是否應訂最大面積上限？以避免農地過度集中？
（十一）農地庫出租農地給農民耕作，租金應採取平價，以減輕農民負擔，原則上以每公頃不超過新台幣五萬元為原則。而且出租的租金，應納入「老年農民離農退休基金」帳戶，作為給付離農退休的預算財源。
（十二）為了提升農業高值化，避免過度依賴政府補貼，農地庫受理離農退休老農的交出的農地，再轉出租予農民，除了（十一）租金儘量採取平價外，這些轉出租的農地不再適用休耕及轉作補助，原則上也不適用保價收購。以避免政府補貼制度，反而壓縮高值化農業的生存空間！
（十三）強制離農退休：老年農民之農地，連續休耕丶廢耕，既不出租耕作，也不參與離農退休制度，則政府可以取消其休耕的補助。如果仍然廢耕，則可以考慮課徵荒地稅。
十、結語：
農業是台灣的重要機會，如何活化農地？如何使農業年齡結構年輕化？尤其針對現在已經超過退休年齡，如規劃一套有誘因又合理，而且國家負擔得起的老年農民離農退休制度，的確是一個關鍵的政策。由於世界各國沒有像台灣這麼細分的小農制，所以如何制定此項政策，實在沒有可以抄襲的對象，本人拋磚引玉，希望有助於大家共同思考解決台灣農業結構的困境！
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