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2015年3月4日 星期三

直轄市是否實施區自治及自治選舉?----從日本都府地方體制看臺灣。

直轄市是否實施區自治及自治選舉?----從日本都府體制看台灣!

一、緣起:2009年台灣地方體制大變革。
        2009年馬英九總統上任第二年為兌現其競選的二大承諾,1、台北縣升格直轄市,2、台中市升格為直轄市,在表面平等的形式下開放各縣市爭取升格為直轄市。台中縣市被告以合併後即可升格,而高雄縣部份被告以與高雄市合併,即可當然成為直轄市的一部份;台南縣、市原不在規劃計劃範圍,但當時因為擔心財政收支劃分法,縣及省轄市的分配比率遠不如直轄市而被邊緣化,而且中央表示升格直轄市後財政至少比照高雄市平均個人分配額,所以台南縣市同意合併並爭取升格為直轄市。而在出乎意料之外台南縣市合併人口雖不足200萬人,但卻以歷史文化之名而入選為直轄市。當然一般認為實質上是政治平衡操作的結果。 而2013年桃園縣人口突破200萬人也成了準直轄市,並於2014年年底升格為直轄市。
       小小的台灣面積三萬六千多平方公里,竟有六個直轄市,這在全世界來看,也是一項台灣奇蹟;其實歐美先進國家均無直轄市的制度,全世界大概衹有中國與台灣有很奇特的直轄市制度。而總人口2331萬人中竟有超過1601萬人,約佔68.7%的人口,是在六都直轄市裡。而北台灣都會帶就有三個直轄市,這也被區域規劃的學者專家認為是荒謬的規劃。而因此一變革,新增將近一千二百萬人口被納入直轄市。而未納入直轄市的人口祇有730萬人。

二、991萬人121個鄉鎮市是否停止地方自治選舉?
       2009年這次五都升格直轄市,再加上2014年桃園縣升格直轄市,成為六都,應是65年來台灣地方政治體制上最大的一次變革。
       原來的台北縣、台中縣、台南縣、高雄縣丶桃園縣五個縣人口約991萬人,轄下共有121個「鄉鎮市」,依地方制度法規定是地方自治團体,有民選的鄉鎮市長及鄉鎮市民代表,來行使地方自治的職權。但升格或合併升格為直轄市後,這些原來五個縣底下的「鄉鎮市」是否維持地方自治團體地位?或改為直轄市的派出機關?
        坦白講當時馬政府及內政部並沒有做配套清楚的研究,也沒有研究清楚國際的比較制度,學術界也幾乎沒有研究。尤其沒有考慮當時的直轄市台北市丶高雄市雖然人口多,但面積規模都衹有200平方公里範圍內,算是小規模;而升格後的直轄市規模,其中四個直轄市(新北丶台中丶台南丶高雄)光是縣區的面積就超過二千平方公里,桃園縣較小面積也有1200平方公里。當時內政部長江宜樺是台大出身號稱有名的政治學者,對這個需要審慎處理的議題,照道理應該有能力研究清楚,但沒想到他仍然如一般事務官非常簡化地,把「小面積的台北市體制」套到「大面積城鎮型的直轄市」身上,顯然沒有盡到政治學者及政務官的本份。
       由於匆促決定,2009年下半年當時的內政部長江宜樺當時裁決:「原鄉鎮市改為區,暫停地方自治選舉,俟二年後再行檢討。」
也就是:
    1、原「鄉鎮市」改為「區」。
    2、暫停原自治選舉,僅擔任一屆的鄉鎮市長優秀者得甄選為區長,但衹限一屆4年。而民選的代表則改聘為一任的區諮詢委員。
    3、至於改制為區後,長遠是否應續行地方自治?進行區自治選舉?或定位為直轄市政府的派出機關,不再採取自治 選舉?則於二年後,再來徹底的檢討!

三、二年後檢討的時刻早超過了:
       2009年當時四個縣市 785萬人108個鄉鎮巿皆有自治選舉,選出鄉鎮市長及代表;因為合併升格直轄市,而停止自治選舉 ,也引起許多代表丶鄉鎮長失去了政治舞台,不滿與抗爭非常激烈,也因為抗爭的結果,內政部才同意「二年後再行檢討」。
       當時台南縣的代表與鄉鎮巿長也組團抗議,並要求我簽字贊成「鄉鎮巿改為區後,繼續自治選舉」,當時我並未答應簽字,主要的理由是:
  (1)當時台南縣市合併升格申請書已明確建議應該維持鄉鎮市自治及自治選舉。
  (2)內政部已答應二年後將作通盤檢討;
  (3)過去鄉鎮市長及代表選舉買票嚴重,而且抓不勝抓,黑道介入基層選舉嚴重,甚至成為黑道漂白晉身之階,所以地方基層政治成為地方派系及黑金勢力把持,也的確有檢討改革的必要。
  (4)有些鄉鎮市人口太少,財政嚴重不足,實無財力自治,所以實在也有檢討整併、適度擴大規模之必要。
       由於我拒絕在他們的抗爭及壓力下簽署同意書,所以他們對我非常不滿。
       但現在合併升格兩年已經過去了,行政院內政部該是「兌現其承諾」「徹底檢討」的時候!而兩年縣市合併升格的實踐經驗,也讓大家更清楚了解在沒有地方自治選舉的後果變成如何!

四、他山之石:從日本地方體制看台灣的「新直轄市體制」
       在檢討台灣「新的直轄市體制」,有必要借鏡日本的地方體制,日本中央政府外的地方體制分為兩層:
【第一級】 都、道、府、縣,「都」指東京都,「道」是北海道,「府」指大阪府、京都府,「縣」有43縣。其轄下就是 : 【第二級】 市、町、村(日本村的人口與面積接近台灣的鄉)
(一)東京都下有61個自治體:
         以東京都為例,其轄下範圍:原東京市的都心有23個特別區(這是東京都特有的23個特別區),26市、5町、7村。
         這些26市、5町、7村本來都是地方自治團體,並没有因為成為東京都而改變為區,而喪失其市丶町丶村的稱呼。而且市町村當然舉行地方自治選舉,選出市、町、村長及議員。
         至於原東京市下的23個特別區戰後雖然特區區長曾經官派,但區議會仍然存在,而且區議員仍然是維持民選。但經過地方多年抗爭努力,自1974年起東京都23個特别區經中央特別立法,23特別區區長及區議員也都是選舉產生,而成為完整的自治體。
(二)大阪府京都府:
        而大阪府及京都府並無特別區,其下的市(含大阪市、京都市)、町、村,亦當然是地方自治團體,舉行自治選舉。至於北海道及43個縣轄下的市町村選舉亦同。
        近來因為大阪府知事橋下認為大阪府轄下的核心區大阪市坐大,大阪市與大阪府各唱各調不利於大阪府的發展,乃辭任大阪府知事,而改參選大阪市長擊敗現任者,並提出大阪府比照東京都,將大阪市改為幾個特區自治體,以利大阪府的統合發展,也是一個很有興的案例。

五丶六都--開民主倒車:
        其實從日本的「都、府體制」,可以看出幾點值得比較之處:
    1、「都、府体制」底下仍保留「市、町、村」,並不是改為「區」,台灣一律改為區,完全消滅了城鄉特徵:
        依日本的經驗來看,市丶町丶村其實標示著人口密集度丶城鄉發展狀態, 所以並不因是都丶府體制,就刻意把市町村廢棄,而改為區或特別區。
        台灣縣市合併升格為直轄市,卻刻意把"小面積都會密集型台北直轄市"的區,強制套在其它"大面積城鄉型的直轄市」身上,而將原來標示人口密集度丶城鄉發展狀態的「鄉、鎮、市」,強制改為「區」。導致一般民眾無法從「區」去判斷地方特性,例如新北市的板橋,原來是板橋市,雙溪原來是雙溪鄉,城鄉辨識很明白;但現在板橋丶雙溪都變成區,一般人完全無法分辨其城鄉特色。難道這樣子是比較好炒作土地嗎?
        尤其桃園縣要升格為桃園直轄市,實可保留其「鄉鎮市」之稱讚並無必要改變為「區」,例如中壢市繼續稱中壢市可也,改為中壢區反而很奇怪,而且有矮化的意味。
    2、「都、府體制」下,仍維持「市、町、村」之自治體及自治選舉:
        日本並不因都府體制而停止其下市町村的自治地位,也並不因而停止其自治選舉。
     3、開民主倒車--真的是以台北看天下:
        但台灣升格直轄市的體制,卻是將「台北市的體制」強加在其它「大面積城鄉型的直轄市」。台北市面積271平方公里,但其他四都面積超過二千多平方公里,桃園一千二百多平方公里,除了台北市以外台灣其他五都的面積都比東京都大很多。台灣升格直轄市時,由於中央政府缺乏比較制度的研究,即草率以台北市為準,決定「鄉、鎮、市」變更為「區」,並停止「自治團體」改為「派出機關」,而停止地方自治選舉,從比較制度來看,我們實在是「開民主的倒車」。

六、合併升格四年實踐經驗的反省:
        如果從過去兩年升格或合併升格實踐的經驗來看,的確有以下三個根本問題:
    1、過去直轄市(原台北市、高雄市)、省轄市(台中市、台南市)管轄面積大概都在200平方公里左右大小範圍;而合併後管轄面積超過2000平方公里以上,增加高達十倍。所以管轄面積超過十倍以上,人口二倍以上,的確新的直轄市府沒有能力照顧到這麼廣大的範圍。所以普遍的現象是都會區得到較多的關注,而原來縣的部份,尤其大部份邊遠鄉鎮,則反而覺得不受重視,升格後反而邊陲化更嚴重。
    2、原來鄉鎮長有預算權、人事權,許多在地服務(如路平專案、路燈、垃圾處理)可以即時處理。但升格直轄市後區長沒有預算權及人事權,許多在地服務反而要由市府權責單位集中處理,而延宕時間,不能發揮在地即時服務的效果。以新北市為例,為何民眾沒有感受升格的好處,主要就是原來可以在地即時服務的項目,現在必須要等市府權責單位排序照輪,往往時間要拖很久!
    3、就地方發展而言:過去鄉鎮市經濟、產業、文化、地方發展有鄉鎮市長及代表會關心推動;但升格直轄市後區長無預算權,顯少能夠主動積極推動地方的特色經濟、產業、文化、及都市社區發展,形同地方發展動能「熄火」!而直轄市長在超過10倍大的治理範圍,也是心有餘而力不足!沒有時間心力照顧那麼大!
       從這些實際的經驗來看完全停止自治選舉,對原來「縣」的大部份鄉鎮,的確是如同棄嬰般「自生自滅」,完全看不到希望!

七、如果恢復自治選舉,何種選制可杜絕黑金問題?
       然而如果要恢復自治選舉,又如何避免如過去鄉鎮市地方選舉的弊端呢?尤其是1、買票問題,2、黑道借買票綁樁漂白,黑金政治控制地方,妨礙地方發展。3、過多的地方公職,造成分贓政治,消耗有限的資源,也妨礙地方發展。的確這才是「落實民主,又能鏟除黑金」大方向該走的路。
       為徹底避免黑金政治,過去祇有檢討「選」或「不選」的問題;很少同時檢討「什麼樣的選舉制度」可以比較能徹底杜絕黑金政治?「什麼樣的鄉鎮巿地方政府組織」比較經濟,避免太多民選公職浪費時間及資源?也很少檢討「鄉鎮巿的規模」多大的範圍才適中?台灣目前319鄉鎮市(五都升格前的鄉鎮市數目)是否應適度整併?以下將針對此三項提出檢討與建議:
    1、簡化區政府組織,並試行內閣制或委員會制:
       台灣一般公民政治教育長期以來受到中央政府体制總統制的影響,都將行政權執行機構與民意代表監督機構兩者嚴格分開,民意代表不得兼任行政職,但在內閣制則民意代表兼行政職乃是常態。在美國雖聯邦政府及州政府是行政權與議會嚴格分開,議員不得兼任行政職,但到了州以下的市及郡,許多採取委員制、內閣制、專業經理人制比比皆是。正如同台灣的公司法,公司的股東大會(有如選民)選出董事(如代表)組成董事會,再選出董事長。
       區政府及一般鄉鎮市政府的事務繁雜度並不高,所以其組織可以比較公司法董事會的概念簡化組織精簡人力。如果選舉制度改為如下所述的政黨比例代表制,則以多數黨區議員領銜名單的第一名為區長當選人,區長並為區議會主席,區議員人數也可精簡,並分工督導執行區政府業務。
目前嚴格區分代表行政權的鄉鎮市公所及代表監督的代表會,應該可以仿效歐、美制度簡化。
    2、區自治選舉制度應採「全政黨比例代表制」,以杜絕買票黑道:
目前一人一票投「人」的選舉制度,以每一位候選人為投票對象,在小選區範圍內很容易受制於買票綁樁,而影響選舉結果,目前地方選舉候選人無黨籍比例偏高,其中幾乎每一個代表會都有黑道背景人士,成為黑道漂白的管道,而且代表會主席黑道比例不少,造成地方發展的阻力。優秀而熱心地方公共事務的人才,幾乎很難出頭,而且也多數不願意淌入地方選舉的渾水,造成「地方公共事務,劣幣驅逐良幣」。
       而且政黨候選人一旦當選往往與政黨脫勾,變成個人的行為,政黨也不易影響他。政黨及當選人往往祇關心選舉,而不關心地方公共事務。政黨不關心地方公共事務,祇與地方有力人士結合,這也是民進黨在部份鄉村地區長期被地方山頭把持的原因。
我認為要徹底解決黑金的方法,就是地方區及鄉鎮市級選舉制度,改採取「全政黨比例代表制」。
何謂「全政黨比例代表制」呢?就是:
        ⑴各政黨提「政黨候選人名單」;
        ⑵投政黨,而不投政黨提名候選人個人;
        ⑶再依各政黨得票比率分配席次;
        ⑷而多數黨領銜提名的第一排名者,即為區長、鄉鎮市長之當選人。
        ⑸至於非政黨的獨立個人參選人,亦可參選,視為個人政黨計算其得票率,以決定其是否當選。
        ⑹如各政黨得票均未過半,則採結盟過半的多數黨的第一排名者為區長。
    3、全政黨比例代表制,為何可杜絕黑金?
      「全政黨提名名單」的方式,可以督促各政黨不提名黑道人士;而票投政黨,而不投個別政黨候選人,可以避免個別候選人買票;而政黨直接買票的機率非常低,如此應可杜絕黑金!而以各政黨提名名單排序第一名為鄉鎮市長當然人選,正可以督促政黨關心地方公共事務!提出政策與牛肉!

八丶區的規模是否適度整併?
       台灣在2009年五都升格直轄市有319鄉鎮巿,這是民國38年延續至今已約65年,如往前推就是當時在日據時期是市、町、村,町、村延續至今約百年未變。當時是走路的時代,祇有少部份騎踏車;而如今是汽車機車的年代,過去到鄉公所也許要一、二小時的路程,但如今可能10分鐘就到。除了交通進步以外,通訊也方便很多,而且過去識字率偏低,如今已少有不識字者。所以台灣的鄉鎮市的規模,實在有必要因應時代的進步朝向「依生活圈的範圍作適度調整」。日本戰後市、町、村經過多次整併,如今數目僅約過去的3分之1。
 (一)五都升格對區整併提供歷史機會:
但台灣各縣的鄉鎮市規模要整併,在政治上確實有很大的衝擊,而且每二年一次選舉,對選舉會有影響。 而台北縣、台中縣、台南縣、高雄縣四個縣在2010年合併升格為直轄市,並停止自治選舉,而且內政部原來就要求原鄉鎮市升格為區,必須要作適度之整併,確實對原縣的區的整併提供了歷史的機會。如區再續行「區地方自治」,則將具有相當的誘因及發展機會。

   

九丶原省轄市區是否區自治及自治選舉?
       原台北市、台中市、高雄市、台南市的舊市區範圍的行政區,在經過適度的行政區整併後,是否應賦予區自治的地位?我認為從東京都及大阪府的經驗也應該賦予區自治及自治選舉的地位。


十丶結語:
       四年多時間已經過了,該是朝野政黨及行政院好好檢討此問題的時候。本文從日本的比較地方體制來映照檢討台灣六都升格的草率,台灣已經嚴重的在開民主的倒車了!
      如何利用此次總統大選年檢討,一方面重新落實地方自治的民主精神,也一併檢討精簡地方組織,整併擴大區的規模,並以全政黨比例代表制的選舉制度,來杜絕基層黑金的把持,並落實政黨關心地方公共事務的責任。

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