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2016年4月28日 星期四

地方自治與政治實務

地方自治與政治實務

一、我的民主運動及從政經驗
(一)大學時期:
台大校園民主運動(台大大新社、大學論壇社):
學生時期參與黨外民主運動-----(1977-1980):
        推動大學生參與黨外民主選舉助選活動。
        曽幫林義雄丶張俊宏丶康寧祥丶姚嘉文及施明德黨外助選團等助選。

(二)出社會:(1982-1990)
深耕雜誌編輯、
陳水扁律師事務所助理、
考上律師後:
參與各項關懷弱勢農民丶勞工、社運、政運、人權義務辯護工作。

(三)返鄉蹲點:(1991--1992)
      從社區丶社會關懷運動到投入參選。
       參與地方的(勞工、環保、社區)運動及義務法律服務
       重大的地方社會運動:(社會運動與選戰結合)
              安定交流道促進運動(選國大時)
       選戰政策運動化:
             水租抗繳運動、老人年金運動(選舉立委)

(四)擔任公職後:
    1、立委階段:三屆(1993--2001)
(1)、繼續推動老人年金(老農津貼、敬老津貼、國民年金)
(2)、反濱南工業區(東帝士七輕、燁隆大煉鋼廠)運動,前後長達16年

    2、縣長階段:(2001-2010)
(1)、村里關懷中心:
          內政部的關懷照顧據點源自於台南縣的村里關懷中心。
          為了解決「後老人年金」時代,台灣快速老化的老人照顧社區化的設計。
(2)、行動醫院(全民健檢)---預防保健延伸到基層社區
(3)丶芒果外銷輸日。
(4)丶蘭花生技園區:(每年一次國際蘭展)

創意實踐「政府沒錢,也可以有大建設」
(5)南科特定區的開發
(6)台南都會公園及奇美博物館
(7)開發三個工業區:柳營科工區丶樹谷科技園區丶永康科技工業區,合計約650公頃。
(8)開發三個新市鎮:永康大橋丶南科陽光電城丶新和社區。


二、現階段台灣的困境與挑戰?

二、現階段台灣的困境與挑戰?
       競爭力快速衰退(連續12個月的外銷負成長)
       少子化加速社會經濟萎縮的危機。

(一)南、北差距擴大
(二)城、鄉差距擴大
(三)台灣經濟面臨結構衰退危機
(四)貧富懸殊擴大,大量貧窮化問題
(五)少子化問題嚴重
(六)世代不公
(七)政治領導(憲政問題及地方政治黑金問題)


三丶地方自治與政治實務與當前的困境:

當前地方自治實務問題?
      從村里長丶代表丶鄉鎮市長丶縣市議員丶縣市長丶立委選舉
      目前的地方自治選舉制度,造成台灣地方政治受人垢病:
       1、選風:斬不斷的買票、綁樁文化。(愈基層愈嚴重)
       2、黑金政治:因為買票及地方政治利益控制,黑道介入非常嚴重。而買票、綁樁文化生態,也使得地方政治清廉有其根本的困難!
       3、地方派系分贓問題:
       4、選舉成本及選舉維持成本均偏高----
             形成台灣公職人員非常辛苦,及「捻香丶跑攤文化」窮忙的特色文化!
       5、人才不能從政,形成劣幣驅逐良幣-----
             如此辛苦跑攤而又花錢的選舉制度,不利於有正當事業的地方正派人士從政。
            人才不願或不能從政,造成地方治理劣化,地方治理品質無法提升。
             也因而加深擴大南北差距丶城鄉差距。

       6、地方政治家族化----
       7、社區營造丶產業振興,無法成為地方政治的主流議題。
       8、基層公職人員壟斷地方公共事務,欠缺地方公共事務的參與機制,欠缺培育形成公民社會的平台。

四丶如何因應城市國際競爭的時代?
(一)、城市的天下(城市國際競爭的時代)
            -----但台灣仍缺乏城市國際競爭的意識。
       1、政治Politics,源自古希臘的城邦政治體,成為城邦公民參與的統治和管理的活動。可見政治源自城邦。
       2、200年前:農業社會,祗有2%住在城市。
       3、一次世界大戰:16%住在城市。
       4、今天:世界一半人口住在城市。
       5、2050年:全球70%人口住城市,(發達國家地區86%)
        麥卡錫研究報告《城市化的世界:城市經濟實力地圖》指出
「2025年國民生産總值最高的600個城市,將創造出全球60%的國民生產總值。」

(二)如何提升城市競爭力:
         城市競爭力提升,國家競爭力自然會提升!而如何提升城市競爭力?
       1、如何擴大地方政府權能?
           過去的經驗:(1)組織改造,成立經濟發展局丶觀光旅遊局丶水利局。(2)開發三個工業區丶蘭花生技園區丶有機農業專區丶村里關懷中心丶地方型SBIR。
           例如:高中丶職,署立醫院丶縣市道。
       2、如何改革目前一國兩制自相矛的六都14縣市?
          一國兩制:
       
       (1)重新區劃?或是局部調整?(北北基丶新竹縣市丶嘉義縣市)
       (2)區域政府合作會議:例如過去的高高屏丶現在的中彰投苗。

       3、台灣地方治理的盲點:
       (1)丶有沒有地方的GDP?
       (2)、缺乏縣市發展績效指標。(祇剩下民調滿意度)

五丶六都後的台灣
-----一國二制的矛盾:
(一)六都與其餘16縣市是否平等?
     1、財政資源分配/
           組織編制/(桃園縣升級直轄市人員編制增加2000人)
           人事職等差二個職等(縣市長、一級主管、分局長、議員待遇)/
            舉債上限/
      -----  均有不平等。
     
     2、是否能參加行政院會?
     3、是否應推動六都與一般縣市平等的政策?

(二)13個縣仍維持鄉鎮市自治//六都區卻沒有自治權
     1、121鄉鎮市,991萬人,喪失地方自治權:
          原來的五縣(台北縣丶桃園縣丶台中縣丶台南縣丶高雄縣),人口合計991萬人,121鄉鎮市,原來都是地方自治體,結果停止地方自治,改為派出機關。(甚至區長祇有九職等)
     2、六都是否比照其他13縣,應實施區自治?
           抑或其他縣比照六都,廢止鄉鎮市地方自治選舉?
     (1)1996年國發會共識:廢止鄉鎮市選舉。
     (2)民進黨的政綱:
     (3)五都五年實施經驗之檢討:
            A:傳統農村地區鄉鎮市級地方黑金派系迅速瓦解,地方的里長向執政地方首長靠攏。
            B:取消地方自治,造成事權集中在市政府各局處,區長無權無錢,效率丶效能大打折扣!
              例如:
                a:清潔隊(原為鄉鎮市長權限,現歸環保局)---不一定聽區長指揮!
                b:市場管理(現歸經發局公用事業課)----不聽區長指揮!
                c:公墓丶殯葬園區(現歸民政局)
            C:權錢集中市中央----鄉鎮地區喪失地方主動發展動能,城鄉差距加速擴大!

(三)彰化縣政府廢鄉鎮市地方自治的訴求/立委鄭運鵬的廢鄉鎮市地方自治選舉的提案------帶來新一波地方自治改革的討論!

(四)如何改革台灣基層選舉買票丶黑金政治丶地方派系分贓?
      1、廢鄉鎮市自治選舉,固然是一個好方法!
           但是負作用就是權力過度集中,地方政府末梢服務效率惡化,地方缺乏主動發展的權能。其實廢止地方自治也是開民主倒車!
       
        至於是否尚有其他方法可以改善目前地方自治選舉,買票、黑金政治丶地方派系分贓問題?我建議學習歐洲大陸各國:將
       1、目前規模不大的三級的鄉鎮市地方自治體,其公所及代表會,目前這種對立監督制兩個機關整合為一個機關,有點類似委員會制或公司的董事會或社團的理事會制。
             採取會議制,而不是首長制。
             而且參與事先的決策,而不是事後的監督。
       2、選舉制度改為全「政黨比例代表制」。
             投政黨票,而不是投給個人的選票。以多數黨的名單中領銜的第一人為鄉鎮市長,但不是首長制,而是會議制。
            另外容許個人以無黨籍名義參選;並開放縣市層級的地方型政黨設立,以避免全國性政黨壟斷地方政治。

六、村里長,有必要選舉嗎?---一個沒有被討論的議題
           
(一)丶村里長制度的沿革
     
     歷史保甲制的遺緒:
      1、中國:
           宋代(王安石變法)開始,軍事管理的戶籍管理制度(鄉村政治制度,遠追溯至秦商鞅)
           甲:10戶,保:10甲。
           PRC:1949年後取消。
      2、台灣:
           1899.5.8  陳秋菊抗日事件。
           「辜顯榮」向民政長官「後藤新平」建議的「治匪」策。
            總督兒玉源太郎,創設保甲總局,頒布保甲條例,辜顯榮為第一任局長。
             廣設保甲丶壯丁團(17--47歲)。
             
           此組織,仿效清朝保甲組織,令十戶組一甲,百戶組一保,互相監視告密,並規定連坐處罰!
       
(二)、村里與鄉鎮市的關係:
     1、鄉鎮市自治是否應該廢止?
          日據時代:州廳丶郡市支廳丶街庒(後改制為鄉鎮)三級制。街庄(鄉鎮)不僅是行政區劃,亦是地方公共團體,具有獨立的法人資格。
          而保甲則在街莊之下,並非獨立的法人資格!
     2、村里並非地方自治體,亦非獨立的法人資格。
        如果鄉鎮市長停止選舉,而村里長卻選舉,合理嗎?
        直轄市區長官派,而里長卻選舉,合理嗎?
     3、直轄市的區與里長的關係?

(三)村里長與社區發展協會,雙頭馬車的關係?

      1、雙頭馬車,相互競爭?有時候是扯後腿?
      2、村里關懷中心(社區關懷照顧據點),誰來申請?村里?或社區發展協會?
      3、村里丶社區的補助款,誰來申請?村里?或社區?
           建設費丶修繕費、活動費?
      4、社區營造的計劃,補助誰?村里?或社區?
      5、村里長與社區發展協會,如何整合?

(四)村里丶社區發展協會丶鄉鎮,如何定位?

      1、非地方自治體,是否有需要舉辦公職選舉?
          地方自治體的地方自治事項,有預算丶歲收分配權,自治事項的立法權,自治法人地位,執行公權力。
         歐美日國家,祇有地方自治體,才有自治選舉。非地方自治體,原則上並沒有公職選舉,祗是一般民間團體。最近立法院討論廢除鄉鎮市選舉,改為官派,與世界潮流不符!
         日本的市町村(相當於台灣的市鎮鄉)是自治體,有自治選舉,但其下就祇是如社區發展協會的民間團體!
          但村里非地方自治體,沒錢沒權沒人,有需要再繼續選舉嗎?
          村里丶社區發展協會,是否整合為一,重新定位為民間團體法人?
      2、過渡條款:是否廢止村里長選舉,仍有待社會討論形成共識?
但如果廢止村里長選舉,則最後一任村里長應立法明訂,聘任為當然的鄉鎮市區代表一屆。

七丶結語:
地方自治體制改造,攸關人才能否進鄉?能否進入地方政治決策體系,所以攸關地方競爭力,也攸關國家競爭力!
(一)以社區營造的思維,吸引更多有心的人才,並振興在地經濟,提供在地青年更多就業機會,並提供地方經濟競爭力。
(二)地方自治體制的改革,就是為了打破黑金派系把持的地方政治,吸引更多人才願意進鄉服務,活化地方閒置的土地,振興在地的經濟。其中有能力又願意付出的年輕人,可以很容易地進入地方政治體制,共同參與決策,把有限的資源充分的活化利用!
      

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