透過電子郵件訂閱

2018年6月8日 星期五

【從賴揆台南經驗,看台灣地方創生的瓶頸及解方】


5/21行政院長賴清德召開地方創生會報,表示將要推動地方創生政策,來促進島內移民、都市減壓,並且將會把2019年定位為地方創生元年。的確頼揆願意正視鄉村地區人口外移老化丶地方沒落,要推動「地方創生」,是值得予以肯定支持的。

一、從社區總體營造到地方創生:
但地方創生其實是源自社區總體營造,並不是一個新的概念,祇能算是安倍政府將過去社區總體營造加入一些新的元素而予以重新包裝而已。賴揆要台灣學習日本地方創生的政策,可能要先了解地方創生的本質仍然是台灣早已經推動了二十幾年的社區總體營造問題(馬政府時代推動的農村再生計劃,其實也是一種態樣)。所以地方創生政策如果要成功,可能要檢討台灣過去社區營造是否成功?原因何在?

二丶台灣社造算成功嗎?
檢討台灣目前社區總體營造是否成功?原因何在?的確是台灣社造二十多年來需要誠實面對的問題。基本上臺灣社區總體營造在某些案例的確是很成功。但總體來講的確是大部分是不成功的,而且沒有政府的補助就息火了,而無法可持續性。問題何在?
(一)村里社區?或鄉鎮市區?
台灣社區總體營造往往自我設限,陷入以村里社區為範圍,而此一範圍往往不具規模經濟的效益,而無法發展出可持續性的效益。
其實社區總體營造必需要達到一定的經濟規模,才能發展出可持續性的經營效益。而通常應以鄉鎮市區為範圍,才具備經濟效益。(當然要看在地的特色資源,也可以有較小或較大的範圍),所以社區總體營造其實鄉鎮市區公所的角色重要性其實遠大於村里社區,但台灣長期因為地方選舉買票黑金政治,所以社區總體營造這種具有較高理想性的政策,就往往刻意忽視鄉鎮市區公所應該扮演的重要關鍵角色。
(二)村里長?或社區發展協會?雙頭馬車的台灣基層組織:
而就算是以村里社區為範圍的社區總體營造,也往往因為「台灣特有的村里長公職選舉」,而導致地方從村里長選舉分裂為二派,許多社區發展協會跟村里長並沒辦法整合,而形成在村里社區就已經分為村里長一派丶社區發展協會一派的雙頭馬車。當然有些也是有整合的。如何解決此一問題,其實祇要回復到有地方自治體才有地方自治選舉的根本原則。由於村丶里並非地方自治體,應該恢復為純粹民間地域性公益性團體的定位才適當。

三丶地方自治體制改革,地方創生才有成功的機會:
台灣社區營造總體迄今仍然不算成功。不過社營不算成功,其核心問題,除了規模範圍外,關鍵其實是地方政府的體制(地方政府的組織丶民選公職人員的選舉制度丶及選舉制度帶來的生態及文化特質)財源丶權限等問題。
(一)鄉鎮市區政府及農漁會的體質,是決定地方創生能否成功的關鍵:
目前討論地方社區總體營造或地方創新,幾乎都避免去討論地方政府的體制丶權限及財源,其實是捨本逐末的。蓋握有地方最大權限及資源的地方政府領導幹部,以及地方的農漁會,本來就應該扮演社區總體營造及地方創新領導的角色,如果這些人長期不能扮演這個角色,那就是代表台灣的地方政治體制失靈,應該要重新檢討。
(二)地方政治體制良善治理失靈:
我認為地方政府失能跟台灣地方選舉制度有密切相關,目前選舉選個人的制度,導致選舉成本太高,綁樁文化丶跑攤文化,既耗費時間丶心神,也耗費金錢,導致買票丶黑金政治問題,導致地方政府貪瀆情況嚴重。

四、如何改革地方政治體制?
如何改革目前買票黑金文化?我認為最好的方案是學習歐陸的制度:
1、政黨比例選舉制度:
把地方選舉制度改為全政黨比例代表制,如此才能杜絕買票,而且可以大幅降低選舉成本,及避免綁樁文化,才能徹底杜絕黑金政治。如此才能鼓勵人才投入地方公共事務及地方政治。
2、開放地方型政黨:
由於配合地方政府採取政黨比例代表制,所以應該同時開放地方型政黨。鼓勵更多人關心地方公共事務,並籌組關懷地方公共事務的各項地方政黨。
3、簡化地方選舉,地方政府體制改採一元體制的委員會制,由多數黨領袖擔任委員會主任委員兼鄉鎮市區長,而不另外再選鄉鎮市區。
五、直轄市是否應恢復區自治? —-以賴揆的台南經驗來看!
2010年實施六都計劃已經七年多,其中賴揆執政台南市這段台南經驗的成果如何?正是體檢直轄市是否應該恢復地方自治的重要參考依據:
1、合併後除了:新營區/佳里區/西港區/新化區/善化區/新市區/安定區/仁德區/歸仁區/永康區/南區/北區/安平區/安南區/中西區 ,以上15區在合併後:
(1)有五個區人口衰退減緩(例如新營區丶西港區、新化區、南區丶中西區)。
(2)四個區雖然保持人口持續成長但增幅減緩(例如佳里區丶安定區丶北區丶安平區)。
(3)有六個區則人口持續增加而且增幅擴大(例如善化區丶新市區丶仁德區丶歸仁區丶永康區丶安南區)。
(4)其餘22鄉鎮區人口減少幅度擴大:
除了其中舊市區的東區特例外,其他21個鄉鎮都是原台南縣區的鄉鎮地區,都呈現在合併升格直轄市後,人口反而擴大衰退。
(5)而其中人口衰減幅度大於合併前衰減幅度達5%以上者有:白河區、後壁區、東山區、大內區、七股區、北門區、左鎮區、龍崎區等8個鄉鎮。
足見合併升格直轄市反而加速偏鄉人口的流失。
2、台南縣市合併升格直轄市,營利事業銷售總額不增反減:
合併當年2010年台南市的營利事業銷售總額為2,392,352,217(千)元,除了合併後二年略有增加外,從2013年開始連續五年反而呈現衰退的現象,而成為2,274,870,042(千)元,甚至2016年掉到2,191,571,850(千)元。營利事業總額在賴神上任後最大衰減幅度為11%。2017年度雖有微幅回升,但仍較他上任當年2010年減少幅度達7%。
由以上賴揆執政的政績,應該可以証明台南縣市合併升格直轄市,不但加速22個鄉鎮市區人口流失加速,而營業事業銷售總額還比合併當年衰退高達11%。
所以我認為廢止鄉鎮市地方自治改為官派區長的確已造成鄉鎮地區加速偏緣化,而且在地產業加速沒落。其中賴揆將東山咖啡節移到安平,台灣國際蘭花展從後壁移到仁德,都有加速偏鄉沒落的效應。而且也証明喪失鄉鎮市區地方自治後,連既有成功的在地産業模式都可能被集權的市府予以摧殘。所以賴揆如果有心推動改革,應該記取台南實踐的經驗,應該優先恢復直轄市區自治,以改善衰退的困局。

六、至於農漁會體制如何改革?
我認為應該回歸以專業農漁民為主體的農漁會,並恢復股金制丶事業體的基本體制,有盈虧分配的績效導向體制。沒有地方政治體制的改革,地方創生恐將淪為「新瓶裝舊酒」的口號政治。

七、解構中央集權集錢體制,應採取地方分稅制:
目前地方在地經濟發展不佳,地方政府縱使有心推動地方社區總體營造丶地方創生,也往往苦無經費,而且許多政府的權力過度的中央集權,所以要推動在地經濟丶社區總體營造丶地方創生,不能衹有中央政府帶頭摇旗吶喊,而必需各級地方政府及在地民間團體一起動起來,才能發揮效果。所以如何解構目前「中央集權集錢」的體制,賦予地方更大的權能及資源,才是地方創生振興在地經濟的根本之道。
(一)產業經濟消費稅不應中央統籌:
目前地方政府普遍財政不佳,主要原因是中央政府集權集稅,跟產業經濟有關的稅收(所得稅丶營業稅丶貨物稅、煙酒稅)都是中央政府統收,再另計一套公式分配給地方政府,導致地方不能直接分配到產業相關稅收。地方政府招商卻收不到稅金,反而必需多付出成本。所以無法激勵地方拚經濟。
(二)分稅制,才能救在地經濟:
如何解決地方政府財源不足?我認為祇有仿效德國的制度,採取分稅·平衡制,跟產業經濟有關稅收(營業稅丶所得稅、貨物稅丶菸酒稅)一半歸中央丶一半分地方。地方能夠分到一半的稅收,自然有客觀的KPI(績效表現指標),也自然會努力拚經濟。其實中國過去二丶三十年經濟增長快速,其中最關鍵的政策,也是因為鄧小平將中國中央與地方的財稅劃分改革為分稅制,使各個地方政府都全力拚經濟,因為拚經濟會增加税收,增加地方政府可支配的預算。所以台灣要振興經濟,賴揆要推動地方創生,就必須有勇氣改變目前中央集權集稅的體制,而採取分稅制、權力下放,台灣的經濟自然能夠由下而上振興。

所以要地方創生,要振興在地經濟,必須先解構目前中央政府集權集稅的體制,否則一切祇是淪為口號、空談。

沒有留言:

張貼留言